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财政省管县要以县政综合改革为基础
www.fjnet.cn 2009-07-10 10:04  于建嵘 来源:东方早报    我来说两句

7月9日,财政部发布的关于推进省直接管理县财政改革意见要求,在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上,确定市、县财政各自的支出范围,市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任,同时,在转移支付、财政预决算、资金往来、财政结算等方面,均由省级财政直接确定和直接下达。财政部称,2012年底前,力争全国除民族自治地区外,全面推进这项财政改革。

应该说,这是近年来在各省实行“强县扩权”或“扩权强县”改革的基础上,中央有关部门对各地探索的进一步规范和推广。从理论上讲,它的实行对于完善财政转移支付制度,逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重,探索建立县乡财政基本财力保障制度是有意义的。

然而,在现行体制的刚性和各种利益关系的制约下,这种财政单兵突进式的改革,能否顺利进行并达到制度设计目标,我并不感到乐观。在我看来,由于其改革的制度性目标和制度性环境等制约因素,将决定这项改革的前景未必乐观。

在财政上实行“省管县”改革的制度背景是现行的“市管县”体制。“市管县”体制决定有关县域发展的大部分经济、社会决策权归地级市所有,直接影响到县级行政的效能和创新能力。因此,在一些新建省市中,就没有地市这一级,实行“省管县”,一些具有改革意识的省也实行了内容大体相同的“强县扩权”式改革。事实却表明,在还存在地级市的行政框架下,通过简单的行政分权,不仅不能解决市对县的影响力,反而产生了一系列新矛盾。

比如,在某些经济较发展的地级市,在“市管县”体制下,市对县是有财力支持的。因“省管县”后,市级财政就认为再没有责任了。因此,在某些财政配套资金问题上,原由市级财经配套的部分,却由于管理体制的改变而不能到位,反而加重了一些县级财政的困难。

再比如,“市管县”体制不仅仅是财权问题,干部人事权是“市管县”的最重要内容。按照目前干部管理体制,地市级党委直接领导县级党委,在一些实行“强县扩权”的地区,无论行政权力如何改革,官员的任免权还牢牢掌握在上级党委。这就决定县级领导不会有任何抵触市级领导意志的可能。面对市一级的政绩工程,县级领导也只有尽力而为之。

还比如,“市管县”体制下形成的工商、税务、土地、金融等垂直部门的地位,因县级扩权而变得更为复杂;其他职能部门也因与市管理脱钩变得无所适从。它们名义上要对省直属相关机关负责,实际上还要听命于地市的指令。

也就是说,要解决目前“市管县”所存在的困境,如果只是在省、市、县三者的职权关系上改革,是很难取得真正成效的。更何况现在只是财政方面的改革,而不是综合性的改革。在我看来,要突破县政困境,为发展县域经济提供动力,需要有新的改革思维,需要有体制性的突破。这个突破就是县政的综合改革。

我所主张的县政综合改革与“省管县”虽然在扩权方面是一致的,但在最终的体制性目标上则不相同。我所主张的县政综合改革应根据法律所获得的自治地位而进行,但目前各地实行的“省管县”只是来源于省的授权。在这种意义上,“强县扩权”和“县政综合改革”分属行政性分权和法治性分权。如果说,行政性分权所解决的是中央与地方的关系问题,且可以把县政综合改革作为县政改革的基本目标的话,那么,法治性分权则要解决政治权力结构和权力来源问题。就目前中国的县政状况而言,法治性分权的主要目标,是要通过政治体制改革,建立一整套干部管理制度中地方领导人的激励体制,并解决个人选择问题。当然,财政改革在县政综合改革中具有十分重要的位置,只是它不仅仅要解决“省管”还是“市管”的问题,而且要建立在法治分权基础上的地方公共财政。

(作者系中国社会科学院农村社会问题研究中心主任、教授)


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