预算法大修推进国家治理现代化

【既针对现行财政制度的弊端，也注重政府行政的实际，同时呼应财税改革的大局，是此次预算法大修的主要特征。但也要看到，建立现代财政制度和法治政府这一目标，不是一个预算法文本的进步就可达成。】

酝酿十年，跨越三届人大，历经四审，有“经济宪法”之称的预算法8月31日在十二届全国人大常委会第十次会议终获表决通过。作为国家财政和政府动作的基础性法律，大修后的预算法在立法理念和关键条文上都有显著进步。预算法的着力点是财政，而财政的背后则是建立法治政府和现代财政制度的法律环境。可以说，新预算法既开启了财税体制改革的大幕，也将国家治理现代化向前大大推进了一步。

新预算法最重要的变化是立法理念上的变化。现行预算法的立法目标，是“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理”，强调的是政府对于预算的管理权。新预算法的立法目标，则表述为“规范政府收支行为，强化预算约束”，强调的是对政府收支行为的规范制衡。这一变化，凸现了预算法就是政府收支约束法的本来属性。

这一点在细化全口径预算、预算公开制度等方面表现得尤为明显。此前，预算法只对一般公共预算作了规定，其他政府收入实际上游离于预算管理之外，“小金库”屡查不绝，数额巨大的土地出让金封闭运行，彩票基金管理缺乏公信力等之所以成为长期高亮的社会焦点，制度性原因即在于此。“全口径”管理，除一般公共预算外，将政府性基金预算、国有资本经济预算、社会保障预算也都包含进来，大大限制了诸多预算外资金暗箱操作的空间。

三公消费是另一个社会长期关注的焦点。此前，不少政府部门编制的三公经费预算，有意无意只给出一个总数和科目，要么公众看不懂，要么监督无门。新预算法对预算公开制度作了进一步的细化，今后政府支出应按经济分类，其中基本支出编到“款”，项目支出编到“项”；而决算编制中，所有政府支出都按功能分类编到最详细的“款”。这为社会监督提供了基本依据。

新预算法还正式赋予了地方有限发债权。地方债务风险是地方发展面临的主要隐患，为解决这一问题，此前已允许部分地方试行自主发债。但是，地方发债还需要防止任期内无限举债、新官不理旧债等可能出现的问题。新预算法在部分“开闸”地方发债的同时，对举债主体、规模和用途作了严格规定，同时明确对擅自调整预算的行为要进行追责。这些条文，有利于理顺中央和地方之间的财政权力关系，推动地方财权事权的统一。

既针对现行财政制度的弊端，也注重政府行政的实际，同时呼应财税改革的大局，是此次预算法大修的主要特征。但也要看到，建立现代财政制度和法治政府这一目标，不是一个预算法文本的进步就可达成。旧的行为惯性、管理能力、落实情况等，都在决定着接近目标的节奏。比如，在赋予人大实际的监督权后，各级人大能否有效担负起相关职能，解读专业性较强的预算？公众对于政府收支的监督是否有快速有效的反馈机制？专项转移支付是否仍可能成为公共财政“漏斗”等等，都还有待今后完善。

不过，预算法大修本身，已经表明了以改革公共财政推进国家治理现代化的决心和意志。可以预见，迈开了这一大步，第二步第三步也将接踵而来。