城管转换职能，外包才有意义

深圳市城管协管员龚波与某摊贩发生冲突被刺身亡，其所在的城管外包公司为其申报“革命烈士”称号，警方介入后发现，龚波竟是带有黑社会犯罪性质团伙的骨干，长期借城管之名向管辖区内的商贩收取“保护费”。此事牵出了深圳市备受争议的城管外包模式。面对争议，深圳市城管局表示，深圳不会取消城管外包服务，但城管部门会从设立准入门槛、服务过程全方位监管、引入第三方评价体系等三方面重新完善服务外包政策的制度设计。

由于城管协管员开“山寨车执法”、“收好处费”等问题时有发生，深圳市城管外包的争论由来已久，也不断有律师、人大代表和政协委员呼吁审视制度的合法性，对其价值重新考量，但其运行之初，却一度被看作改革的创举，并作为一种成功的经验在全国很多地方得到了推广。

2007年，为解决执法人员人手不足问题，深圳尝试由政府购买服务，宝安区西乡街道部分城管的职能交给了物业公司，由物业公司聘请专人负责城市绿化、道路等多项城市管理工作内容。深圳随后仿照“西乡模式”，在全市配备使用城市协管员，媒体报道称“逐步形成了‘政府主导、企业协同、公众参与’的格局”。深圳由此成为中国内地较早实行公共服务购买的城市。经过五年发展，目前，深圳全市共有35家公司参与城管服务外包，共雇用了3000多名协管员。

城管涉黑事件对这一模式带来了几乎致命的打击，一度有媒体称，深圳即将取消城管协管员外包业务，但最新的消息推翻了这种猜测。

为城管外包辩解并不缺乏理由。政府将原来由政府直接举办的，为社会发展和民众日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，政府对公共服务的这种购买自上世纪80年代以来在发达国家流行，因其具备矫正政府自己提供公共服务效率较低等优点，正成为国际趋势，中国没有理由不与国际接轨。也有专家认为，城管外包本身是在向社会放权，这对减少公共财政支出、鼓励和支持社会组织与公民的社会责任感有重要意义。

基于以上认知，完善而非取消城管外包制度，似乎顺理成章。但如果对照其他国家成熟的政府购买公共服务经验，对城管的制度设计进行认真审视，也许就会发现，在目前条件下，要把城管外包转化成各方受惠的公共服务外包，实有先天的瓶颈。

在城管外包模式里，接受政府委托者得到了哪些授权？尽管官方特意界定为“城管协管外包”，似乎受托者得到的只是协助管理的职能，但以媒体报道的龚波所在的外包公司而论，他们在辖区动辄砸、打，乃至没收摊贩财物，哪里只是在协管呢？在城管的执法权尚且存在不同解读的背景中，协管员这种事实上的执法权，会被认为不具合法性，岂非理所当然？在这样一种外包模式里，政府固然是在向受托者购买，而作为公众，其得到的能算是所谓“公共服务”吗？

龚波涉黑，也许只是城管外包模式弊病最尖锐的暴露，然而全国各地因城管外包而生出的诸多乱象却在表明，仅仅集矢于部分协管员乃至两三个外包公司并未切中肯綮，需要从城管制度的设计初衷上寻找根源。一个不言自明的道理是，只要城管的角色不从管治者变为服务者，不论其全部职能还是部分职能外包，不论城管还是协管，所谓公共服务都可能是无本之木。

从某种意义上说，城管外包的确意味着在向社会分权，但分权应该建立在社区自治和公众参与的基础之上。如果这个基础没有建立，社区松散，公众无力，就像龚波事件中，警方查证其恶行，摊贩们仍然心有余悸，那么从政府手里接受权力的只可能是一个新的管治者，而这个管治者因为约束更少，将很难避免其发生异变。

城管外包不是洪水猛兽，但要契合政府购买公共服务之初衷，两个前提不能缺失：城管本身职能需要转化；社区自治必须充分。