四、中国社会养老保障制度的改革

对国外社会养老保障制度的历史考察表明，财政危机只是20世纪70年代欧洲社会保障危机的表面原因，其深层次原因是劳动力市场的困境和危机。比如，人口老龄化的确导致领取养老金人口的增加，但它更重要的影响体现在劳动力市场上。概括起来看，劳动力市场与社会保障之间并非简单的单向或双向作用，而是复杂的系统过程，其机理是：工业化过程中人口与劳动力市场的变革等因素创建了社会保障制度，接着已形成的社会保障制度和其他经济社会制度又反作用于劳动力市场，引起劳动力市场的演变，而劳动力市场的演变又进一步引起社会保障制度的变化；同时，劳动力市场的基本特征也是社会保障制度基本特征形成的重要基础和演化动力。

因此，我们不仅需要关注我国人口与劳动力市场的现状与趋势在构建社会养老保障的作用，更需要关注社会养老保障制度对未来劳动力市场的潜在影响，以避免最终出现劳动力市场和社会养老保障制度的双重危机。

（一）构建多层次的社会养老保障体系

国际养老保障的实践表明，没有一成不变的、放之四海而皆准的养老保障模式，任何养老保障模式的构建过程都是与本国社会经济发展水平、人口与劳动力市场结构和政治构架动态协调的过程。我国应该在强调养老保障再分配功能和可持续性的基础上，建立一个保障水平和资金筹集渠道多层次的、覆盖城乡的社会养老保障体系。其中，第一层次专为最低收入或无收入的老年人设计，资金来源于税收，无需缴费（最低收入者也没有能力缴费），保障对象是经过家计调查后确定的生活水平低于最低贫困线的老年人，使他们达到最低生活标准；第二层次是现行的现收现付制；第三层次是强制性个人积累账户；第四个层次是自愿退休储蓄和非年金收入（政府提供政策优惠）；第五层次是我国传统的家庭、邻里和社会互助养老。与中国传统社会养老保障体系相比，多层次社会养老保障体系突出了政府社会养老保障责任主体的身份和养老保障框架的一致性（城乡二元但有效衔接），将“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险体系扩展为国家、社会（企业）、个人（家庭）共担风险的养老保障体系。

实际上，多层次养老保障制度是包含了现收现付和基金积累制的混合体系。现收现付制的优势在于可以迅速建立全额的养老金领取权，并使处于支付阶段的养老金免受通货膨胀的影响，还可以根据经济增长情况来改变养老金的实际价值，但它容易受劳动者与领取养老金者的相对比例减少的影响，它还使得养老金领取者依赖于未来的劳动力。由于现收现付制将是目前和将来一段时间内，大量老年人获得养老收入的主要来源，政府也需要对退休者的养老保障信守承诺，不能在短期内取消现收现付制；另一方面，快速老龄化将是我国不可扭转的一个人口现象，强制性的个人积累账户是个人与社会共同承担责任，降低老年收入风险的一个重要渠道。

（三）构建灵活而安全的劳动力市场

世界各国都试图劳动力市场的灵活性和安全性之间寻求平衡，即追求灵活安全性（flexcurity），中国也不例外。我国劳动力市场虽然局部保护过度，但总体上还是过于灵活，目前需要适当加强劳动力市场的保护，提高其安全性，这就需要提高社会养老保障的覆盖面，主要是提高非正规就业者和农民的社会保障覆盖率。加快新型农村社会养老保险制度建设是提高农民社会养老保险覆盖面的主要措施，通过强调政府、集体和个人（家庭）的多方责任，到2020年将新农保覆盖到农村所有目标人群。另一方面，我国现有城镇社会养老保险即将实现转移接续，但它不能从根本上改变非正规就业者收入低、工作不安全等基本特征，因而难以从根本上解决非正规就业者的养老保障问题，直接将城镇社会养老保险扩展到非正规就业者和自雇者行不通，需要对现行养老保险制度进行重大改革，结合非正规就业和自雇者的特点，在缴费基数、缴费率和支付条件上重新设计，帮助多数非正规就业者参与社会养老保险。

劳动力市场的灵活性要求社会养老保险体系多元而有效衔接。发展中国家社会养老保障的碎片化特征值得我们深思，过度碎片化无疑导致养老保障体系的混乱和无效率，但一定程度的碎片化对发展中国家也有积极影响。我国城乡、地区和行业间的收入差距相当大，适度碎片化可以化解养老保障制度的刚性，满足不同收入水平的社会养老需要。我们可以在适当保持养老保障体系的支付水平差异（城乡差异和地区差异）现状下，化碎片化为多元化。如社会养老保障的第一层次可以分为城乡二元体系，第二层次可以分为农业就业者、非正规就业者和正规就业者三元体系[1]。但需要注意，不能继续以往的多元分割制度，而要形成多元、有效衔接的城乡社会养老保障制度体系，目前主要是实现流动人口社会养老保障的有效衔接。

（三）提升政府养老保障的管理能力

任何一个成功的养老保障体系都离不开政府强有力的支持和监管，包括政府养老保障体系的构建能力与执行能力、财政支出的效率及养老金的监管能力。不同类型的社会养老保障制度对政府的治理能力要求不同，现收现付制对政府缴费收取能力、缴费和支付待遇时所需要的数据管理能力有较高要求，而积累型缴费制除了以上要求外，还需要政府有资本市场和监管金融机构的经验积累。

多层次养老保障体系首先需要政府构建和完善一个以目标定位为基础的家计调查制度，针对个人经济状况（收入和资产状况）进行调查，以确定是否需要给申请人以收入扶持。根据我国国情，可以授予当事人对某些社会救助待遇法律上可实施的申请权，个人在经济状况低于法律规定的下限时提交申请，有关机构对申请进行调查，然后确定是否发送补助及补助标准。但家计调查中需要严格防范最低收入制度的逆效应和道德风险。最低收入支持政策可能会促使低收入、资产少的人故意减少自己的经济收入，以使自己符合该制度的收入要求；降低民众储蓄和就业的积极性；鼓励老年人将财产转移给子女等；它还可能促使一些人利用欺骗手段来获取待遇。

政府还需要提高养老保障政策的执行力。扩大养老保障的覆盖面与政府的行政管理能力密切相关。从理论上讲，我国相关法律要求非正规部门的雇主和雇员缴纳养老保险金，但实际上，与一些发展中国家相似，我国非正规部门养老保障的逃费率比较高，特别是农民工的参保率并不高，2008年，参加基本养老保险的农民工仅4000万，不到全部农民工的30%。究其原因，这与农民工受到社会排斥有关。雇主不如实登记雇员数量，或者不为所有雇员登记，少报雇员的收入，或者只登记而不缴费；雇员也往往缺乏远视，他们可能更关心自己暂时的收入、疾病风险或者子女的教育投资；由于监管困难、制度局限、以及经济增长方面的考虑，地方政府往往缺乏足够动力（成本较高）去追缴这部分逃费。因此，政府一方面要强化自身养老保障责任主体的身份，严格监督雇主的养老保障缴费行为，另一方面要加强宣传和教育，鼓励、监督非正规就业者和自雇者参与养老保险计划。

（四）构建有效监管下的竞争性养老金基金管理和投资体制

多层次养老保障体系的重要一环是个人积累（强制和自愿）的养老金账户。积累制养老金主要存在四种运作模式：投资管理公司的分散管理与投资、公共机构的集中管理和投资、职业养老金模式（发达国家），以及养老保障信托基金。积累制养老金模式的选择取决于净收益率与风险之间的权衡，主要问题在于基金投资的公共政策选择和公司投资策略设计。

在社会保险金的运营方面，私营养老金和政府运营养老金都存在问题。发达国家多采用基金会形式管理职业养老金，实行“审慎人”的监管规则，由于交易活动不很频繁，养老基金会的运营成本较低，且其平均收益率一般相当于或者高于智利的基金管理公司所获得收益率。但是由于没有收益率的严格要求和较少的投资组合限制，这种模式（基金会形式）的成功与否很大程度上取决于信用制度和监管制度的完备程度，一旦缺乏监管，这种模式可能出现巨大的委托代理问题。鉴于我国信用体系不甚完善，诚信制度比较薄弱，养老金基金会的运营模式代理成本很高，我们应该采用基金管理公司的养老金运营模式，同时努力完善信用体系，加强政府监管，促进基金管理公司之间的竞争，努力在养老金管理机构的管理与投资成本、政府的监管成本以及养老金的收益率之间建立平衡关系。另外，可以预先建立一个养老保障信托基金或缓冲基金，用于预防现收现付和过快的老龄化带来的财政压力，等中国深度老龄化时使用该基金，在安全度过该阶段之后便可以逐渐取消它。建立信托基金的资金可以来自于出售国有资产的部分所得，也可以来自于对一些垄断企业征收特别税收（暴利税）等。