专家观点

延安是否有必要建新城？

易鹏（国际金融论坛城镇化研究中心主任）

延安造城真实凸显了当前中国城市新区建设的逻辑，要客观全面地去评判，既不能认为新区万能，也不能认为新区就是“新祸害”。

中国的新区，曾经是改革开放后重要的亮点之一。深圳、浦东新区、滨海新区都为提振中国经济、培育出三大城市群立下了汗马功劳。

随着改革开放的进一步深入，尤其是分税制后，地方政府对新区的建设已经从之前的产业高地转变成土地财政变现的工具。主要的原因在于分税制后，中央财政收入比例增高，地方财政比例下降，而且地方的事权不断增加。同时，在GDP和城市基础设施、民生投入的区域竞争中，地方政府已经不能从分税制下地方政府财政收入和中央政府转移支付的总收入中去实现上述事务的收支平衡。于是，在土地财政的刺激下，地方政府必然会选择通过建设新区的方式来募集资金。当然，新区建设过程中，必定也会赋予一定的产业承载、人口集聚的功能，也会通过制造业、服务业来解决就业和增加税收。因此，这就不难解释当前中国新区数量风起云涌的现实。

据有关机构最近调查的12个省、地级以上城市共156个，其中提出新城新区建设的有145个，占92.9%。12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区。在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。在这12个省的161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。大多数城市已经将新城新区建设付诸行动，并非仅仅存在于规划。

从当前的中国新区建设情况来看，可谓喜忧参半。一部分新城新区确实发挥了新区新空间，缓解了主城区的承载压力，培育出了新的产业和人口聚集，成为新的增长点，也成为城镇化新的大平台。如郑州的郑东新区，通过产业先导、基础设施伴行、市场化主导等模式，通过十多年的建设，已经在100多平方公里上承载了100万人口，成为郑州和河南新的经济增长点，高端服务业的聚集地。再如陕西的西咸新区，通过田园城市建设，有利地推动了西咸一体化，为关中城市群做强做大奠定了新的基础。然而，也有新区，由于缺乏人口聚集和产业聚集的能力，地方政府不顾自身实力，强行上马，最终导致了新区变空城，甚至最终沦为鬼城、死城。

基于以上现实，新区的建设要因地制宜，根据自身情况来制定建设规模和速度。地方政府是否决定建设新区关键要从产业、人口未来集聚能力和主城区的承载力，以及自身的财力和新区建设的地质、生态难度来决定。

对于中国新一轮城镇化，城市群将是主体形态，也就意味着未来更多的人口将从农村和小城镇向以特大城市为龙头的城市群聚焦，伴随的也是产业集聚。对于新区的建设，也要遵循这种二八定律，避免出现投资浪费和空城。原则上对县城和非大城市群范围内的新区不宜扩大规模，而是要将更多的新区资源集中于城市群范围或者省会城市为主的特大城市里面。当然有特殊的政治、国防需求，旅游、文化资源的非特大城市可以建设一些新区，加大非经济因素主导的城市建设规模。从这个角度上来看，延安是这类为数不多的特例之一。

对于旧城的承载力要做评估，主要从两个指标来看，一是旧城单位平方公里人口承载量；二是未来人口聚集的趋势。从延安来看，其主城区常住人口已经达到50万人，面积只有36平方公里，这种密度已经到了需要建设新区的必要。但从人口发展趋势来看，延安市域和主城区的人口聚集趋势不太明显，从2000年到2010年的第五次和第六次人口普查的对比，延安市域增加131068人，增长6.38%，年均增长0.62%，明显低于上一个10年（1.09%）的增幅，而宝塔区人口密度为134人/平方公里，较2000年普查的116人/平方公里只增加了18人，其中主要的人口增长是人口自然增长率，而非是产业聚集吸纳的人口。出现这种局面，一方面是延安本身的产业容量有限，2012年的GDP1271亿元；二是延安的第二产业畸高达73.6%，而三产只有18.8%，这也体现了延安对石油工业的依赖，服务业发展严重不够的现实。从这个角度上来说，延安建新区有其一定的合理性。

从自身财力和生态地质条件来看，这是延安建新区的挑战。延安总体上可用财力不是很宽裕，尽管建设新区的资金更多的是靠社会资本，但政府需要通过建设基础设施来予以引导，延安新区的生态地质也有挑战。基于这种现状，延安的新区建设可以采取逐步推进，分片实施、降低标准的办法，不要急于抢时间、高标准，这样既可以考虑到财力的承载能力，也可以减少社会舆论的压力，以及保护生态，更重要的是可以解决延安未来需要转移的低收入农村人口进城的务实需要。