中国碳市场：从地区试点走向全国统一

五、从试点向全国市场过渡的准备

2016年是全国碳排放权交易市场建设的关键年度，除了在国家层面抓紧制定相关制度、市场体系的“顶层设计”外，还需要更充分发挥试点市场的经验和优势，为全国碳市场提供“自下而上”的支撑。具体而言，各试点地区可以从两个层面入手：推进跨区域碳交易合作，以及探索暂时未纳入全国碳市场的重点排放部门碳排放核算标准与配额分配方法。

1. 推进跨区域碳排放权交易合作

以碳市场试点地区为中心，探索开展跨区域碳排放权交易、建设区域性碳市场，不仅是对全国碳市场建设的有益探索，也可能是全国碳市场启动之前，我国碳市场主要的运行模式。目前北京与深圳已经分别与河北承德、内蒙古包头展开了跨区域碳交易，为其他试点地区的推广做出了初步的探索。后续在法律和规则的协调、交易机构的对接，以及跨区域综合管理等领域还需展开更深入的探索。

北京最早开始探索跨区域碳交易机制。在京津冀协同发展的大背景下，2013年11月，北京与天津、河北、内蒙、陕西、山东等签订了“开展跨区域碳开放权交易合作研究的框架协议”。2015年8月，承德市六家水泥企业纳入北京市碳排放交易系统，开创了跨区域碳交易的先河。

深圳也于2014年11月与包头市签订了《碳交易体系建设战略合作备忘录》，确立了碳市场链接的总体思路。2016年6月，深圳—包头跨区域排放权交易正式链接启动。

除此之外，湖北与山西、安徽、江西、广东签订了《碳排放权交易跨区域合作交流框架协议》；呼和浩特、鄂尔多斯、张家口、镇江等市也都在寻求与现有试点市场的对接。这些探索将为全国碳市场的顶层设计提供自下而上的支撑。

我国区域协同发展战略为区域性碳市场的建设提供了基础条件。环渤海、京津冀、长三角、珠三角等区域不仅是我国重要的经济增长极，同时也是碳排放的核心区域。而上述经济区的核心省市也都承担了碳交易试点的工作，具有开展跨区域碳交易、建立区域一体化碳市场的条件。在统一市场、统一标准、统一方法、统一监管的原则指导下，建立区域的环境和气候联合的管理体系、提出跨区域与市场统一制度与方案设计，细化碳资产管理的会计制度、审计制度、税收制度等，将是下一步建设区域碳市场的核心要求。

2. 扩大碳市场行业覆盖范围，争夺分配标准的话语权

按照现有政策，全国碳市场覆盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、民航等8大类32个子行业。值得注意的是在目前我国经济“三期叠加”的大背景下，上述高能耗、高排放部门往往同时也是承担转型成本最多、利润受损最严重的部门。建立碳市场、推进节能减排政策的落实，有助于加快产业结构调整进程，但碳市场同时也在客观上增加了这些部门显性的减排成本。而随着配额总量逐渐趋紧、免费分配配额占比逐渐下降，这种显性的减排成本也将随之不断增加，给控排企业造成负担。此外，随着我国产业结构和消费结构的改变，服务业占比越来越高，服务业能耗和排放占比也相应提升。此外，随着居民收入的提高以及生活消费方式的升级，居民部门直接消费的能源和碳排放占比也在不断提升。随着产业结构调整进程的推进，高耗能、高排放产业占比必将下降，因而固守现有的碳市场行业覆盖范围，也不利于总体减排目标的实现。

逐渐扩大碳市场的行业覆盖范围，将建筑业、交通运输、餐饮酒店和零售业等能耗和排放较为集中的服务业，以及大型公共建筑等部门纳入碳市场，是未来保障碳市场持续发展的必要途径。这样一方面可以扩大碳市场的覆盖范围，优化减排政策效果，另一方面由于服务业、公共建筑往往能耗和排放弹性较低，减排成本较高，因此其参与碳市场后会成为碳配额净需求方，从而在一定程度上降低工业部门的履约成本，缓解经济结构转型过程中的阵痛。

上海、深圳、北京试点碳市场过程中，已经纳入了服务业以及部分公共建筑设施，但考虑到全国其他地区的基础条件，这些部门没有纳入全国碳市场。但如前所述，随着碳市场的不断发展和完善，覆盖范围也将逐渐扩大，而这些市场的试点经验也将发挥重要的作用。按照《暂行办法》的规定，对于全国碳市场覆盖行业所属企业碳排放的核算方法，以及配额分配标准由国家发改委制订，但同时规定各省市可以自行决定扩大碳排放权交易的行业覆盖范围，而对扩大覆盖的行业核算方法以及分配标准如何确定，却没有明确。对于只有个别地区覆盖的行业，不应由国家统一制定，因此比较可能的方式是地方自行确定并报送国家主管部门批准并公示。同时为了保证全国市场标准的统一性，在其他地区覆盖相应部门时，也应遵照执行。如果按照这样的管理规则，则在全国碳市场逐步扩大覆盖范围的过程中，先前存在的地方制定标准将成为国家标准制定的重要参照。

对于如上海、北京、深圳等经济较发达、产业结构较为先进的地区，在完成全国碳市场建设“规定动作”之外，适时增加行业覆盖范围、进一步研究更加科学、可执行，且具有可复制、可推广性的排放核算标准及配额分配方案，不仅仅有助于提高本地区碳市场的规模，更有助于在全国碳市场未来的建设进程中，占据更加主导的地位。

（完）