中国碳市场：从地区试点走向全国统一

二、配额分配与使用

配额的初始分配是碳市场的核心要件，从国际市场和国内试点经验看，也是决定市场运行平稳性、有效性，以及减排效果的关键要素。2016年6月13日召开的国家发改委改革专题会议上，发改委副主任刘鹤同志即提出要“继续扎实推进碳排放权交易”，同时特别强调要“进一步细化碳排放权配额分配的具体方法和程序”。按照全国碳市场建设工作的总体安排，要在2017年启动全国碳市场，就需要在今年完成配额分配方案的设计，这也是2016年我国碳市场建设从试点走向全国过程中最为关键的任务之一。

此外，对于配额的使用限制，包括跨期储存与结转相关规定也是碳市场交易规则中的重要内容。而在试点向全国市场过渡的过程中，试点市场配额能否在全国市场启动后继续使用，也是目前讨论的焦点。

1. 配额分配方式

围绕配额分配方式的争论，焦点围绕着“一致性”、“差异性”与“灵活性”三个关键词展开：

强调“一致性”的观点指出，要明确区域发展的补贴意义和碳市场功能之间的本质区别，不能把“共同但有区别的责任”原则用在碳市场，而是要保证在配额分配上采取全国统一标准，从而保障全国碳市场的公平性、一致性和稳定性[9]；

强调“差异性”的观点则认为，我国地区增长路径具有较大的差异，对于部分经济发展和节能减排压力都较大的地区而言，高能耗、高排放企业往往对经济和财政的贡献都不小，因此在配额分配过程中需要适当考虑，避免短时间内增加较大的成本负担。事实上在部分试点地区已经采取了“差异化”的配额分配方式，例如广东碳市场再分配预留配额时，向发展任务较重的粤西北地区倾斜。而在6月13日国家发改委改革专题会上，刘鹤也指出碳配额分配方法要“考虑公平和效率、区域发展差异等问题”；

强调“灵活性”的观点则指出，除了上述两方面因素，由于我国经济增长较快、产业结构变化较多，大部分地区仍处在工业化转型的过程中，因此需要预留相当比例的配额以应对经济形势和政策目标的调整。

综合上述观点，我国碳市场实质上形成了相对折中的分配体系，遵循“统一行业分配标准”、“差异地区配额总量”、“预留配额柔性调整”这三项主要原则。按照《暂行办法》的规定，由国家发改委根据各地区温室气体排放、经济增长、产业结构、能源结构、控排企业纳入情况等因素确定地区配额总量，并预留部分配额用于有偿分配、市场调节和重大项目建设。地方配额在初期以免费分配为主，适时引入有偿分配，并逐步提高比例。其中免费分配的标准和方法由国家发改委参考相关行业主管部门的意见统一确定。地方配额总量与免费分配配额之间的轧差，可由地方政府用于有偿分配，有偿分配的具体方式由地方确定。

从字面上看，由于国家在进行地区配额总量分配的过程中已经适当考虑了地区差异，因而在免费配额的分配标准设置上不再考虑地方偏向性，而是按照统一的行业标准确定。由于配额分配标准由国家确定，地方层面只能遵照执行，或者从严执行，可见地方对配额分配没有自主权。这样设置无疑是旨在兼顾地区差异和市场公平：在配额总量分配时考虑地区差异，而在免费分配时严守统一标准从而保障市场公平性。但值得注意的是，理论上这样的分配方式并不一定能够保证不同地区的企业在交易过程中的公平性。按照规定，地方配额总量扣除免费分配后的部分，可由地方政府通过拍卖或固定价格出售的方式进行有偿分配，有偿分配的方式和标准由地方确定。因此配额总量分配的地区偏向性便会导致各地区配额有偿分配成本的差异。此外，由于地方在免费配额分配过程中，可以执行比国家标准更严的标准，其结果是降低免费配额分配比例，提高有偿分配比例。因此可能出现各地区在免费分配部分“从严”，而在免费分配部分“竞次（Race to the Bottom）”，即压低有偿分配的价格，间接地提升本地企业在碳市场的竞争优势。实证研究表明,在碳市场上，如果采取偏向性的配额总量分配方式，则会导致中西部地区不当的竞争优势，长期会使高耗能产业向中西部集聚，形成“污染天堂”效应，反而不利于地区协调发展[10]。因此有必要对有偿分配的方式和标准进行限制，统一采取拍卖进行有偿分配，同时要求各地配额拍卖向外地企业开放的方式，能够统一不同地区企业获得配额的实际成本。此时配额总量分配的地区偏向性仅仅会影响到各地方政府拍卖收入，而不会对市场公平性造成影响。地方政府的拍卖收入可以用于支持低碳技术、产业的发展，或用于低碳基础设施投资，从而兼顾地区差异。

2. 配额的跨期使用

从国际碳市场和国内试点经验可以发现，不论是采取免费分配还是拍卖分配的方式，配额过剩是碳市场交易初期最容易发生的问题，也是影响碳市场价格平稳性的最大隐患。允许碳配额的跨期储存是平滑各期配额价格的有效手段。此外，允许配额储存对于企业跨期进行碳资产管理、降低减排成本具有重要的作用，因此，各试点均允许控排主体跨期储存配额。《暂行办法》明确全国碳市场配额可以存储，但具体规则有待明确。目前各试点地区均规定前一年的配额可以全额结转至下一年继续使用，其中，只有湖北附带规定结转的配额必须是通过市场交易购入的，换句话说企业如果需要将免费分配得到的配额结转之下一期，就需要先卖出再买入。这一规定增加了表面上的交易活跃度，但是对于优化价格发现能力并没有显示出很大的作用，因此预计全国碳市场并不会采纳。

此外，在全国碳市场启动后，试点市场交易主体的剩余配额是否能在全国市场继续使用，是各试点地区政府主管部门、交易机构、控排企业以及投资者非常关心的话题。如果不对原有配额进行结转，则可能对过渡期试点市场的平稳运行造成巨大的冲击，就如2008年EU-ETS第一阶段末由于配额无法结转至下一期使用，导致碳排放配额市场价格跌至0，在欧盟政策制定者、国际社会，以及相关研究人员中激起了巨大的争议。然而与EU-ETS在2008年的情况不同，我国目前有7各试点市场并存，市场之间价格差异较大（按2016年6月27日收盘价，最高的北京市场碳配额价格为54.77元/吨；最低的广东则为9.32元/吨，而一个月前上海市场还曾出现过4.21元/吨的超低价格），此外不同试点市场的覆盖范围、配额分配方式，以及排放核算标准不同，导致市场之间交易标的并不完全等价。即便是同一市场上的不同企业，也可能有的企业持有的配额是免费分配得到，而有的企业是通过市场交易获得的，因而持有成本也不相同。可见全额等比例结转无法满足公平性的标准。

此外，由于试点市场独立运行，互相之间，以及试点市场与全国市场之间缺乏协调，因此如果确定全额结转，很难预测试点市场交易主体的行为，会使全国市场运行初期配额供给总量脱离主管部门的控制，造成一定的不确定性。

还需要注意的是，国家发改委2016年1月11日发布的《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》（发改办气候[2016]57号），以及5月13日发布的《关于进一步规范报送全国碳排放权交易市场拟纳入企业名单的通知》中设定的全国碳市场行业、企业覆盖范围，与现有试点市场并不一致。尽管在新的履约年度中（2016年7月～2017年6月），各试点市场均参照全国市场的标准调整了纳入企业范围，但仍可能存在不一致。对于纳入试点市场但没有被全国市场纳入的企业，因其不再参与全国碳市场的交易，所以其持有的配额如何结转，且结转后如何处理也成了问题。

最后需要考虑的问题是，原有试点市场交易主体通过结转获得了全国碳市场的配额，因此在相同的配额分配标准下，就比没有参与试点碳市场交易的企业（包括非试点地区，以及试点地区没有纳入试点市场但被纳入全国市场的企业）具有一定的优势。而这种优势是否合理，也需要探讨。对此特别需要明确的一个观点是，没有参与碳交易的企业，并不表示其没有承担减排任务。事实上“十一五”、“十二五”期间，在国家和地方减排目标的引导下，各行各业均通过各种方式实现了一定程度的减排，只是被纳入碳市场的企业可以利用碳交易机制更为灵活地安排其减排行动。

可见，在确保市场公平性的前提想，尽量避免对已有市场平稳性的冲击、实现试点市场向全国市场的有序衔接，需要综合考虑多方面的因素。在国家方案没有明确的时候，试点市场对未来配额的结转事项也都在“摸着石头过河”：上海规定2016年之前的配额可以分三期逐步结转为2016～2018年配额；天津则规定原有配额可以全额结转至2016年后使用；而北京则是规定为纳入全国碳市场的企业持有的配额继续有效，可以逐步卖出配额，而纳入全国碳市场的企业则待国家方案出台后执行。

考虑到不同试点地区之间、试点地区与非试点地区之间，以及同一试点市场不同企业之间的公平性难以同时保障，因此笔者认为由试点市场分别自行消化剩余配额的方式也是一种较为可行的方法。具体可以由试点地区碳市场主管部门在试点结束之前按照固定价格回购剩余的配额；回购价格按照一定时间，或者一定成交量对应的交易均价确定。回购之初可由全国市场向地方有偿分配配额收入进行抵补，或者由全国碳市场主管部门以资金或者配额的形式部分进行补偿。