海监法治文化建设初探

内容摘要：本文着重从文化、法治文化的概念内涵等探寻海监法治文化的相关概念、其中包含要素、意义、作用及存在的问题和解决的途径等，为海监系统全面建设海监法治文化进行有益的尝试。

关键词：海监法治文化、内涵、意义、问题、途径

“21世纪是海洋世纪”。海监部门作为我国海洋权益保护的主力军，在海洋经济日益备受关注，海洋权益矛盾日益凸显，海洋执法责任日益艰巨的当下，海监部门要服从大局，谋求发展，提高执法效率、提升执法能力，必须走规范化、科学化、法治化、信息化道路，笔者认为以海监法治文化建设为切入点，是一个有益的尝试，就有关问题阐述个人的一些浅显的看法。

一、文化、法治、法治文化的概念及内涵

（一）文化的概念及功能

1、文化的概念

广义上讲文化是人类在社会历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。包括四个层次：一是物态文化层，是人的物质生产活动及其产品的总和。二是制度文化层，由人类在社会实践中建立的各种社会规范构成。三是行为文化层，见之于日常起居动作之中，具有鲜明的民族、地域特色。四是心态文化层，由人类社会实践和意识活动中经过长期孕育而形成的价值观念、审美情趣、思维方式等构成。

2、文化的功能

（1）整合功能。文化的整合功能是指它对于协调群体成员的行动所发挥的作用。文化是他们之间沟通的中介，如果他们能够共享文化，那么他们就能够有效地沟通，消除隔阂、促成合作。

（2）导向功能。文化的导向功能是指文化可以为人们的行动提供方向和可供选择的方式。通过共享文化，行动者可以知道自己的何种行为在对方看来是适宜的、可以引起积极回应的，并倾向于选择有效的行动。

（3）维持秩序的功能。某种文化的形成和确立，就意味着某种价值观和行为规范的被认可和被遵从，这也意味着某种秩序的形成。

（4）传续功能。文化能向新的世代流传，即下一代也认同、共享上一代的文化，那么，文化就有了传续功能。

（二）法治的内涵及功能

“法治”概念在不同的国家和时代，它的具体内容也是不一样的。关于法律在社会中的地位的争论，我国春秋战国时就已开始。著名的“儒法之争”，一个很重要的内容就是治理国家主要是靠法律，即“圣人之治（即人治）”还是主要靠个别贤明的君主，即“圣法之治（即法治）”，前者是“自理出者也”（即法律是出自客观规律），后者是“自己出者也”（即出自“贤君”、“圣主”的主观意志）（《尹文子．圣人》篇）虽然，法家如管子、李悝、商鞅、韩非子、李斯等著名思想家，都不同程度的重视法律的社会作用和法律在国家治理中的地位，但是没有明确提出后来作为治国方略即“法治”的系统主张。

西方关于法治概念的历史很久远。西方第一个主张依法治国者是亚里士多德。他在《政治学》一书中，写道：“由最好的一人或由最好的法律统治哪一方面较为有利？”他说，凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。“法律恰正是没有感情的，人类的本性（灵魂）便谁都难免有感情”。近代资产阶级思想家中比较早的提出“依法治国”的思想的是英国詹姆士·哈林顿，他在《大洋国》中，写道：“我们知道，一个共和国之中制定法律的是人，因而主要的问题似乎是：怎样才能使共和国成为法律的王国，而不是人的王国？”他认为共和国区别于其他政府形式的主要标志就是“法律的统治而不是人的统治”。

法治与人治是相对立的。人治强调个人权力在法律之上，而法治理念正好与其相反。要法治就不要人治，要人治就没有法治。但是，不可以将“人的作用”与“人治”相等同，两者是根本不同的概念综上所述，可以看出：法治包含两个部分，即形式意义的法治和实质意义的法治，是两者的统一体。形式意义的法治，强调“以法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制。实质意义的法治，强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。形式意义的法治应当体现法治的价值、原则和精神，实质意义的法治也必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现，两者均不可或缺。

（三）法治文化的概念及特征

1、法治文化的概念

法治文化是为社会物质生活条件决定的。经过长期历史积淀而成的共识性的法治价值观。以及由这种价值观支配的法律规范和法治实践活动的总和。此概念可分析如下：第一，法治文化由社会物质生活条件所决定，存在于现实的经济关系之中。存在于人们在相互交往的活动过程中所形成的权利要求之中。第二，法治文化的群体性、共识性特征来自于历史传统积淀。第三，法治文化具有独特的内在结构层次：一是观念形态的法治文化，如法治意识、法治理念、法治理论等；二是制度形态的法治文化，如法律制度、法律组织机构和法律设施等；三是实践形态的法治文化，如具体的立法活动、行政执法行为等。这三个层次相互开放，彼此影响。

2、法治文化的特征

法治文化的核心是法治理念，它兼有法治和文化的双重特征。除具有政治性、意志性、时代性、相对独立性等法治的共同特征，以及我国法治文化的社会主义特质、初级阶段特性之外，还具有以下主要特质：

（1）民主性。民主是法治的前提和基础，民主政治是法治社会的基本特征，法治文化是民主发展到一定阶段的产物。新形势下，我国社会主义民主政治取得了长足进展，法治文化的基本核心——民主也得到了前所未有的发扬光大。

（2）凝聚性。千百年来，中国特有的历史环境、人文礼俗、生活方式形成了中国人民特有的文化特质。法治文化已不单纯是个人观念，而是属于所有社会成员的一种“共同观念”，是一种集体认同，它用潜移默化的方式释放出强大的凝聚力，是团结人民、推动社会法治建设、推进全面建设小康社会的强有力的精神文化力量。

（3）渗透性。人们在创造法治文化的同时会将其渗入自己潜在思想意识中，并内化和沉淀为自己的法律素质，从而决定和支配着自己的行为，并不断影响生活在社会的每个人，使法治价值、法治理念在人们心中得以强化和巩固，成为人们的内心信念和追求目标。

（4）开放性。法治文化以其开放的发展模式不断去伪存真、吐故纳新。一方面对本土法律文化进行扬弃，吸取其符合现代社会发展方向的精华，抛弃封建落后的人治、礼治文化中的一些糟粕；一方面从现代西方的法治文化优秀成果中汲取营养；再者还不断地从新的社会生活实践中增加有利于法治文化进步的新内容。

二、海监法治文化产生背景及概念

（一）海监法治文化产生背景

人在文化传承中的主体作用决定了，先有海监队伍，才会有海监法制文化。

进入21世纪，海洋再度成为世界关注的焦点，海洋经济的国家战略地位空前提高。特别是20世纪80年代以来，随着海洋事业的繁荣发展和海洋资源开发高潮的到来，各国对海洋的争夺日益激烈，我国的海洋安全战略环境日趋严峻:岛屿被占，资源被采，海洋争端日益突出。在如此严峻的形势下，一支现代化的海上综合执法队伍，为保卫我国海洋权益、保卫海洋资源而生的中国海监队伍诞生了。１９９８年１０月１９日，“中编办”下文批准成立“中国海监”。主要职能是：依照国家法律法规和规定，对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，对侵犯海洋权益、非法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法行为进行查处。

从此，中国海监身负祖国和人民的重托奔赴茫茫大海，就像海洋的守护神，巡视在我国18000海岸线及300万平方千米的管辖海域中。这为海监法治文化的产生奠定了基础。

（二）海监法治文化概念及要素

1、海监法治文化概念

海监法治文化作为中国特色社会主义法治文化的一个子系统，从职能定位上讲，中国海监是国家行政执法机关之一，是落实“依法治国”方略的参与者之一，是践行依法行政的政府部门之一。因此海监法治文化具有社会主义法治文化的共性的方面，又具有其个性的方面。概括起来讲，海监法治文化就是指海监法律现象中的精神部分内容，主要指海监人员的法律观念、法律思想、法律意识、法律制度、法律价值取向等内容。

海监法治文化是法治文化在海监领域的特殊体现；是海监主体在执法维权实践中创造和逐步形成的，反映装备技术、海监队伍的发展和执法维权特点规律的，由海监知识体系、海监价值观念体系和海监思维方法体系所构成的观念形态的复合体，是海监执法力形成的文化根基。

2、海监法治文化要素

海监法治文化要素包含物质文化、行为文化和精神文化。

（1）海监法治物质文化，亦可称作海监环境文化,是以有形的实物形态存在的实实在在的东西。它能以实物的形态直接表现海监文化的特征，反映海监文化的内涵，中国海监在成立之初就统一了一系列执法机关的形象，包括办公环境、执法场所、执法装备和生活场所以及海监人员的服饰、徽章符号、组织机构、执法文书等。作为海监法治文化的物质载体，其表达的意义或象征应能凸显海监执法机关的庄重、庄严与神圣，体现海监执法的权威性和独立性。这不仅是维护海监形象的需要，也是捍卫法律尊严之必需。

（2）海监法治行为文化，是海监人员在进行执法管理活动及履行执法职能、从事执法活动中所体现的法治文化，包括执法、内部管理、社交、法治宣传教育行为以及职业语言习惯等。从庄严的程序活动和严格的程序仪式体现出来的行为文化,会给置身其境的海监人员和当事人带来强烈的灵魂震撼。其表现出来的文化修养、道德积淀、执法理念、法律涵养、执法经验、表达能力、驾驭能力、思辨能力、个人魅力等蕴含海监现代法治的理念,展示了公平正义主题,弘扬了海监执法为民的宗旨。

（3）法治精神文化，是海监人员在执法监管等长期过程中所累积、形成的最为稳定、持久的精神层面，反映了海监群体共同的心理定势和价值取向,决定海监法治文化的本质和方向，是海监法治文化的核心和源泉。主要包括海监人员在执法实践活动中所形成的具有海监执法职业特征的思想意识、思维模式、工作方法、道德观念、价值取向、理想信仰等内容。其中以执法为民为宗旨的海监人员核心价值观“公正廉洁，敬业奉献，文明高效”。弘扬海监人员“拼搏、务实、团结、进取”的工作作风，逐渐形成“恪尽职守、不辱使命、秉公执法、纪律严明。”的海监人员行为准则。践行“科学规范、注重效能”的海监制度理念，树立“秉持责任、维护权益、塑造公信”海监执法服务形象。

三、新时期开展海监法治文化建设的紧迫性和必要性

（一）海监法治文化建设是实施依法治国方略的需要

党的“十七大”报告中，胡锦涛总书记在“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”部分提到，“加强政法队伍建设，做到公平公正、文明执法。深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。”

海监部门是国家综合管理海洋的行政执法部门之一，海监文化建设重要的环节就是要依法治权，海监人员必须明确公共权力来自于人民的授权，法律是人民利益和意志的体现，因此，贯彻实施依法治国基本方略，必须推进海监法治文化建设。

（二）海监法治文化建设贯彻依法行政的需要

2004年3月22日，国务院颁布的《全面推进依法行政纲要》（以下简称《纲要》）将“行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成”作为全面推进依法行政的目标。

根据国务院赋予的职能，中国海监主要是依照国家法律、法规和规定，对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为，并根据委托或授权进行其他海上执法工作。海洋执法是适应现代海洋管理发展需要而产生的一种行政执法职能，是依法对现行各种海洋法律、法规和部门规章等的贯彻实施进行有效监督管理。根据行政法学理论，海洋管理作为一种监督性的依法行政管理活动，属于行政监督检查范畴，承担着海洋执法和护法的双重任务。这是海监法治建设的基础。

海监部门执行多部法律法规，是国家行政法律体系中涉海法律执行机关之一，其依法行政的水平，直接关系海监部门在群众中的形象，更关乎政府部门在群众中的威信，因此在全面推进依法行政的过程中，海监部门责无旁贷，只能加强，不能削弱，这是时代对海监部门的要求和期望。

（三）海监法治文化是推进海监队伍正规化建设的根本需要

中国海监自成立起各级机构实行统一标识、统一执法证件、统一执法文书、统一制式服装的规范化管理，以准军事化标准建设队伍，这也是政治建队的需要。

多年来，中国海监以不断提高海监执法人员素质为核心，以加强队伍的思想建设、组织建设、作风建设、业务建设和廉政建设为主要内容，以正规化、专业化、规范化、信息化管理为手段，坚持学军建队，实行准军事化管理，坚持“大培训、大演练、大建设”的总体思路，有计划地对各类人员进行分批、分期集中统一培训，每年定期举办各类中国海监干部管理培训班、维权执法技能培训班等，打造现代化海上综合执法队伍。其目的是实现海监队伍素质与职能的统一，很好地履行国家赋予海监部门的职责，维护海洋权益，促进海洋经济健康发展。

四、海监法治文化建设存在的问题

（一）海洋立法工作仍需加强

海洋立法不仅为沿海国维护国家的主权和海洋权益提供法律保障，而且还为管理海洋的行政、经济及其他措施提供法律依据。海洋综合管理法规几乎空白；单项海洋法规的协调非常困难。

1、立法可操作性有待提高。国家海洋局作为国务院管理海洋的职能部门，理应承担起协调全国海洋工作的任务，但由于部门间分工不明确，协调职能既无法保障，又未形成有效的机制，因此实际上仍是分散管理的体制，综合管理困难重重，尽管“海监”、“海事”、“渔政”、“海警”等执法船只纷纷出动，却不能覆盖我国的全部海域。结果仍然是各执其法，效率不高。

2、法律体系有待不断完善。虽然现行的《海洋环境保护法》对海洋污染的控制起到了一定的作用，但是对海洋环境保护整体工作的推进却没起到应有的作用。海洋执法管理体制有待改进。海洋执法体系是否健全和完善，关系到海洋执法过程中执法的具体问题。如，执法机关的分工职责，执法机关的权限范围，执法机关之间的协作关系，执法的有效性和力度等问题。

3、行政执法与刑事司法衔接机制有待完备。国务院2001年7月9日公布施行的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》但目前，海洋行政执法部门与司法部门还未建立起行政执法与刑事司法的衔接机制。因此，尽管海洋部门查处了不少严重破坏海洋环境的违法行为，但至今没有相关的移交程序。

（二）海洋综合管理体制尚不完备

长期以来，我国在海洋环境保护方面的行政执法存在政出多门，各自为政，五龙闹海、职责不清、权限模糊的尴尬局面。现行《海洋环境保护法》确定的海洋环境保护管理体制已不适应当代海洋环境保护工作的特点。

（三）海监快速发展的监管形势需要过硬的执法队伍素质

目前，中国海监已建成了国家、省、市、县四级海监执法队伍。下设中国海监北海、东海、南海3个海区总队，下设10个海监支队，3个维权执法支队，3个航空支队；沿海11个省、区、市总队，下设74个地、市级支队，200个县、市级大队，总人数近9000人。国家、省、市、县四级海监机构的建设和完善，标志着中国海监已经形成四级联动、分工明确、侧重有序的海洋执法监察工作体系。而当前海监执法人员的组成来看，一部分是地方其他部门调入的，一部分是部队转业人员，一部分是新招录人员，还有一部分是聘用人员。

海监部门是海洋综合行政执法部门，需要执法人员不仅具有一定的法律知识，与之相关的航海知识，新设备使用技术等都不可或缺，因为海监人员构成的复杂性决定了执法人员素质参差不齐，为全面履职，提高海监执法人员素质刻不容缓。

（四）海洋环境保护和海洋国土的宣传力度不够

我国虽然是海洋大国，但与陆地法制宣传相比，海洋环境保护宣传一直处于滞后状态，在宣传形式、宣传效果、宣传力度，宣传手段等方面都存在不足。我国有300万平方公里的海洋国土面积，但在普通中国人的国家领土意识中，只记得960万平方公里的陆地国土面积，海洋国土意识淡薄，使国民对海洋认识不足，势必在海洋执法、维权、保护等方面得不到理解、支持，没有一个好的内部和外部环境，海监部门要全面履行好职责存在诸多障碍和阻力。

五、加强海监法治文化的途径

先进的海监法治文化是海监机关科学发展的动力和灵魂，她对于培育一支忠诚、公正、清廉、文明的海监队伍，从而推动各项海监工作创新发展，有着极其重要的意义。

（一）加快海洋综合立法步伐，不断完善海洋管理法制体系

1、从整个海监系统层面及早构建完善的海洋环境保护法律体系。建立、健全相关法律法规的配套规定，提高管理的科学性。虽然《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》和《海域法》、《海保法》、《海岛法》等法律法规相继出台，但我们的海洋法律尚未形成完整的体系。因此要逐步制定相应的法律法规，使海洋环境保护实现从原则规定和定性到具体规定和定量的转变。尽快研究并制订诸如海洋环境保护法实施细则之类的法律。

2、从地方立法和部门规章层面，不断完善海洋综合法律体系。各省可充分发挥和利用地方人大有权制定地方性法规的有关规定，在充分调研，科学论证的基础上，适时出台适合本地方海洋综合监管的地方性法规。国家海洋局也可从全系统出发，根据实际工作需要，制定执法操作性较强的部门规章，通过上述方式，来弥补海监执法过程中法规不健全的问题，从源头为海监部门依法履职提供法律保障。

（二）加快海洋综合管理体制配套部分，有效提高执法效能

由于历史原因，目前涉海执法权有多家，从当前的执法形势来看，一时无法从体制上进行整合，就必须充分利用“海管办”、“海洋执法综合协调小组”的综合协调作用，在开展重点、难点、热点及重大执法活动时，发挥部门协作，联合执法的优势，并在执法实践中不断总结经验，形成综合执法联动长效机制，增强海监部门综合执法效力，提升执法监管水平。

（三）提高海监执法队伍的综合素质

法律是靠人来执行的，没有一支高质量的海监执法队伍，海洋法律、法规就不可能得到真正有效的贯彻和实施。海监人员是海洋执法的一线战士，其素质的高低，决定着海监工作的成败。因此，在海监队伍建设方面，应严格按标准进人，做到宁缺毋滥，选用一些政治素质过硬，文化层次较高，懂专业业务的人才，调整海监队伍的知识结构。以适应海监执法形势对执法人员素质的要求。一是在海监人员中要求牢固树立“六观”，即：唯物辩证的世界观、无私奉献的人生观、崇高笃实的价值观、公权民授的权利观、人民公仆的地位观、宁静淡泊的利益观。二是开展多层级、多形式、多内容的专业知识大比武、大竞赛，大培训活动，提高海监执法人员的战斗力。坚持海监执法人员持证上岗制度，结合实际案例分析，不断提高海监人员的法律水平、业务能力。目的是建设一个好班子，培养一支好队伍，完善一套好制度，干出一番好业绩，树立一流好形象。

（四）加强对海洋环境保护和海洋国土的宣传

国家和社会的海洋意识和海洋观念的强弱直接影响到海洋保护和管理工作。大力开展海洋宣传教育，使全社会关心、了解和认识海洋，形成爱护海洋、利用海洋、保护海洋、养护海洋的社会氛围，认识到海洋在国民经济和社会发展具有的战略地位和重要作用，是海洋及管理工作得以强化和顺利开展的社会基础。深入宣传法律法规，对大案要案的重点查处，提高违法用海行为的曝光率，改变用海者的依法用海意识。合理开发海洋资源，保护海洋生态环境，需要形成广泛的公众参与。通过各种教育方式和多种媒介宣传，普及海洋知识，提高劳动者的海洋科学文化素质，培养沿海地区公众参与海洋资源和环境保护的自觉性，使之成为保护海洋的有生力量。

新时期，海洋经济正逐渐成为未来中国经济增长不可忽视且潜力巨大的重要经济增长点。海监部门也面临难得的发展机遇和挑战，对海监工作也提出了更高、更新的要求。探索海监法治文化建设为促进海监系统“强精健体”必将产生积极而深远的影响，为海监系统加强思想建设、组织建设、作风建设、业务建设和廉政建设，学军建队、政治建队、科技强队，努力打造一支政治坚定、纪律严明、作风优良、业务精通、执法公正、清正廉明的海上综合执法队伍注入新的活力和勃勃生机。