美非峰会标志美国对非战略转型

去年，奥巴马总统在开普敦大学宣布美非关系将掀开“新篇章”。今年8月4日至6日，在埃博拉病毒肆虐非洲之时，主题为“投资非洲的未来”、“和平与地区稳定”、“国家治理”的第一届美非峰会在美国本土召开，成为这一新篇章的最佳序幕。

相比之前包括奥巴马政府第一任期的对非战略，此次峰会表现出了明显的不同。最大的不同点是美国第一次召开如此大规模或者说真正意义上的美非峰会，为此奥巴马政府甚至改变了第一任期内只与民选政府合作的原则。美国新闻网据此将美非峰会视为是美国对非战略转型的重要标志。

第一，从双边到多边，打造美国对非战略多边平台。2012年，奥巴马政府发布了《美国对撒哈拉以南非洲战略》，双边关系是美国执行这一战略的主要途径。然而，当今国际对非合作的一个重要现实是，日本、中国、印度、欧盟包括土耳其等国纷纷建立对非多边合作平台。在国际对非多边平台构建之争中，作为曾经非洲第一大贸易伙伴国的美国显然不愿落后于其他国家，美非峰会显然是对这一现实的回应。

第二，从会议议程来看，基本是议题导向，并未建立起不同级别的机制框架。美非峰会只是一个论坛型的多边对话平台。在领导人峰会之外是多个专题性论坛，包括公民社会论坛、妇女问题、卫生健康、粮食安全、打击野生动物走私、非洲增长与机遇法案（AGOA）论坛，还有重头的美非商业论坛。

第三，从援助向投资、贸易倾斜，扩大美国在非商业利益。奥巴马去年访问非洲三国时提出“贸易非洲”和“电力非洲”的计划，加快对非投资和贸易步伐的意图非常明显。为此，在美非峰会的AGOA论坛上，美国一方面表示会在2015年AGOA到期后进行新一轮的立法，另一方面，国务卿克里则敦促非洲国家尽快接受自由市场的理念。在美非商业论坛上，美国宣布与非洲国家签订约10亿美元涉及不同领域的合同。然而，美国对美非商业论坛更重要的期待是希望激发美国工商界加快对非投资和贸易的步伐。

第四，地区一体化尤其是跨区域基础设施建设，成为美国对非合作新的抓手。美国既通过项目规划也通过项目参与的形式积极参与非洲跨区域基础设施建设。美国提出了东非贸易倡议，为东非国家的跨区域基础设施建设提供规划。去年奥巴马总统访非时提出了计划使非洲电力产能翻番的“电力非洲”项目，前期私募基金为70亿美元。在这次峰会上，美国将利用世界银行等国际多边机制增加新融资数亿美元，“领导非洲的基础设施发展”。

第五，重视传统安全的同时，加大对非传统安全尤其是粮食安全的投入力度。打击恐怖主义、解决地区冲突、维和、打击跨国威胁等传统安全是美非峰会讨论的核心安全议题。美国将向六个非洲国家提供6000万美元的维和培训经费。与此同时，美国在非传统安全上也加大投入，美国宣布将继续通过“气候智能化农业”计划向非盟提供支持，为此，美国将与非盟委员会通过“粮食安全与营养新联盟”向私有行业提供100亿美元的投资，向非洲青年人提供1300个培训名额和长期培训机会，向世界银行农业保险发展项目提供100万美元投资。

第六，投资非洲青年。非洲正成为世界上青年人口比重最大的地区，青年已经成为美国“投资非洲未来”最重视的群体。2010年，奥巴马发起了非洲青年领导人倡议，从2014年开始，美国将通过“非洲青年人华盛顿奖学金”计划每年向500位非洲青年领导人提供培训和交流机会，“为非洲的经济增长和民主制度巩固储备人才”。

总体而言，第一届美非峰会极大地展示了美国的个性：没有官方宣言和行动计划；没有吸引眼球的大单承诺；没有美国总统与非洲领导人之间的一对一会晤；选择性地弱化民主原则。由此来看，本次峰会的象征意义仍然大于其实质。或许正如美国布鲁金斯学会的文章所言，“非洲国家不应把美非峰会变成一个‘乞讨’会，在想着美国能给非洲承诺什么的同时，也应该想一想非洲能给美国带来什么”。

美非峰会举行的一个重要意义在于，使得大国对非合作框架趋于完整，有重要影响力的大国几乎都与非洲建立了峰会机制。这凸显了非洲在世界体系中地位的上升，反映了大国对非洲的重视，也客观上塑造了非洲在这一合作体系中的中心地位。

（作者周玉渊 系上海国际问题研究院西亚非洲研究中心助理研究员）