2月4日，深圳市人力资源和社会保障局详细公布了深圳市公务员分类管理制度改革内容，69％的公务员将被划入行政执法类和专业技术类中，通过职位分类和聘任制的实施，部分公务员“官帽”将被摘掉，“铁饭碗”将变成“瓷饭碗”。（《广州日报》2月4日）

这无疑是一个生动的比喻。“瓷”与“铁”的最大区别正在于：“瓷”的特性更加敏感、易碎，稍有粗心大意便会支离破裂。那要确保“瓷饭碗”的稳定、完好，端饭碗者势必更加小心慎重、“兢兢”为之。

公务员职业之所以被称为“铁饭碗”甚至“金饭碗”，就因为它具有身份属性上的“铁”——公务员职位一般均与“官帽”即行政级别直接挂钩。这正像报道中提到的，“只有30来人的处级单位，下面可能设十几个科，每个科就两三个人，除了科长、副科长，兵就一个”。

还有职业待遇上的“铁”——一方面，公务员一般都享受着优厚福利待遇，像工资、津贴、配车、住房补贴，以及养老等专门的社保供给。另一方面，公务员辞退率极低、职业流动性很差。除非因违法犯罪，往往不会被辞退或开除，甚至在现实中，一些地方的官员即使是被法院判刑了，也能被“人性化”地“保留公职，照领工资”。

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由此对照，深圳公务员制度改革由“铁”到“瓷”的进步，无疑相当明显、令人欣慰。首先，69％公务员“官帽”被除，“建立独立的职务序列，待遇和晋升重点考虑其年资积累和工作业绩”。对于破除“铁饭碗”来说，显然具有釜底抽薪式的效果——既大规模地祛除了“官本位”桎梏，将职业待遇与官位彻底脱钩，同时也为公务员的职业发展开辟了全新空间，让公务员尤其基层公务员有了“官位”之外更加专业化、多样化的职业评价考核标准和晋升通道。

再者，随着“聘任制的实施”、“订立聘任合同”，也有助于从根本上改变公务员“只进不出”、“易进难出”，人浮于事、职业流动性差的生态。相对于委任制，聘任制公务员的退出机制必将更加灵活。比如，若表现不佳，至少可以在合同到期后不再续聘、使其自动退出。这意味着，“今天工作不努力，明天努力找工作”的职场规律，在很大程度上也将同样适用于公务员。同时，聘任合同的存在，也能让公务员的责、权、利等内容变得更加明确清晰，从而有利于调动其工作积极性。

当然，从更理想的角度看，上述改革也并非没有进一步深化、完善的余地和空间。比如，69％的摘“官帽”范围、力度固然很大，但剩余31％超过1万的保留“官帽”者（深圳行政机关公务员总数35000人）规模也依然不小。部分公务员摘“官帽”、实行聘任合同化之后，如何对他们进行充分准确的考核——如果考核主体依然是那些未被摘帽的“公务员”，如果考核完全掌握在后者手中且后者权力又缺乏有效监督，难免仍有一种变相“官本位”之虞。

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继大部制改革后，深圳市行政机关公务员分类管理改革迈进了“快车道”。改革将把公务员原来“大一统”管理模式划分成综合管理类、行政执法类、专业技术类，69%的公务员将被划入行政执法类和专业技术类中，通过职位分类和聘任制的实施，部分公务员“官帽”将被摘掉，“铁饭碗”变成“瓷饭碗”，独立的晋升渠道让长期困扰公务员的“天花板”问题得到破解。(见昨日《广州日报》)

毫无疑问，深圳市此番的摘官帽式公务员管理改革举措，说到底目的有二:一是提高政府工作效能，二是构建能上能下、能进能出的运作体制。“铁饭碗”变成“瓷饭碗”——从舆论呼吁层面转化为现实的制度管理，是一个可喜的进步。但在我看来，这仅仅是一种“制度姿态”或者说是一种制度构想，要想取得实效却并不那么容易。

从深圳市的举措来看，如此改革后，不外乎是将一些原本归属于“官帽”体制内的“科员”们变成了没有官职的“技术员”——所谓的分类管理，无非是将部分公务员列入只有技术职称和相应的级别待遇而无实职的公务员序列。而一个现实的问题是，“技术员”不可能独立存在，也必将有相应的官员来对其进行管理——譬如行政执法局，与一至七级的执法员队伍相对应的肯定是从“科长到局长”的实职管理体系。

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另一方面，据报道，此次改革，行政执法类和专业技术类建立了与行政职务级别脱钩的独立职务序列，公务员的待遇和晋升重点考虑其年资积累和工作业绩，“不同职级的公务员，干的是同样的活，只是待遇不同。”人力资源和社会保障局局长王敏说。干同样的活拿不同的待遇，怎么能激发工作效率并产生竞争机制？而拿着科长工资的“技术主管”与科长还有什么区别？

这意味着，公务员管理体制并没有发生本质的变化，而只是让一部分升官难的“科员”摇身一变成为享有更高级别待遇的“技术员”，换的是“汤”不是“药”，虽然长期困扰公务员的“天花板”问题或者能得到破解，但也大大增加了公共财政对于公务经费的支出。更重要的是，不戴官帽的“官”其实更不可控——就像一个网友戏言的那样:我是一个科员，如果我当不上科长就干脆去当一个“科长级技术员”，科长还需要这考核那考察，“科长级技术员”只要有资历和职称就够了。“技术员”们只要肯熬，就会熬出级别和待遇来，成为不戴官帽的“官”，这其实比戴官帽更合算，更缺乏有效的内外部监督，更容易产生滋养懒庸公务员的温床。

深圳市此次摘官帽改革会摘出多少“科长级技术员”甚至“局长级技术员”来？这是一个颇值得关注的问题。

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2月3日，深圳市人力资源和社会保障局公布了深圳市公务员改革内容，把深圳的公务员分为综合管理、行政执法、专业技术三类，其中69%的公务员划归行政执法类和专业技术类。

按照深圳市的改革思路，今后将为所有公务员建立与行政职务级别脱钩的独立职务序列。这样的行政改革模式，既打破了传统的行政金字塔结构，避免万人过独木桥；同时又可适当增加公务员人数，解决公务员待遇问题。按照深圳市有关部门的说法，今后所有新职务序列都是非领导职务，从制度上实现了“官”、“兵”分流，为精简机构提供人事制度支持。由于实行了聘任制，可以确保公务员灵活退出，同时也可吸引高层次人才参与政府管理，从而提高政府规划、研究和决策水平。

这一改革方案，打破了传统的行政体制，建立了类似于现代公司的管理模式。在行政机关内部，除了执行决策的类似于董事会成员之外，还聘用大量的“职业经理人”，少数职业经理经过授权之后，还可以担任“首席执行官”。这样的公司治理结构，既可以吸引更多的人才，把行政机关当作商业公司加以运营；同时又可以巧妙地避开现行行政编制管理下“僧多粥少”、恶性竞争的现象发生。

但是，我们不能不遗憾地指出，深圳市这项行政体制改革存在非常严重的法律问题。

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首先，深圳市的改革违反了我国《警察法》等一系列行政基本法。按照法律，凡是符合资格条件进入公务员队伍的，都可以按照法定程序逐级晋升。可根据深圳市的做法，所有行政执法类公务员统称为执法员，他们按照深圳市的规定，划分为若干级别，并且享受不同的待遇。这种另起炉灶的做法，不仅严重地干扰了《警察法》的实施，而且更主要的是，会导致深圳市的行政执法类公务员与其他地区同类公务员之间出现严重的身份差别，这对于稳定执法人员队伍，强化执法效能极为不利。

其次，深圳市把从事专业技术领域的公务员单独列出，制定专门的办法加以管理，这和我国现行的专业技术职称评定制度背道而驰。在我国公务员队伍中存在大量的专业技术人员，他们既是行政管理人员，同时也是各个领域的专业技术专家。解决公务员队伍中专业技术人员的出路问题，一方面需要提供分流的通道选择；另一方面则是严格考核公务员中的专业技术人员，只要符合公务员晋升资格，就应该向他们敞开大门，不能因为是专业技术人员而打入另册。

第三，《公务员法》把公务员分为领导职务和非领导职务，并且把非领导职务分为综合管理类非领导职务、专业技术类非领导职务和行政执法类非领导职务。从表面上看，深圳市的改革有贯彻《公务员法》的意图，但《公务员法》的立法宗旨，在于建立传统的层级管理制度，把非领导职务公务员划分为不同的等级，他们在非领导岗位上享受不同待遇。而深圳市的方案，是把非领导职务的公务员当作公司的职业经理对待，并且按照不同的年资，确定福利待遇标准，这与《公务员法》所规定的层级序列管理制度格格不入。

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我国公务员遴选暗箱操作现象普遍存在，一直以来，“少数人选少数人”的现象没有根本性改变。解决公务员遴选中存在的不公平问题，必须首先对公务员进行科学分类，所有担任领导职务的公务员，都必须通过民主投票的方式加以选举。少数政府官员组成所谓“专家团”进行的推选，从表面上来看似乎公平，但还是违背了现代民主政治的一般原则。所以，我们今后应当把公务员分为政务官和事务官，所有的政务官都必须公开遴选。在条件允许的城市，可以直接由选民投票，选举政府各部门的负责人，部门负责人可通过选择竞选搭档的方式，组成自己的竞选团队，直接接受选民的检验。

深圳市这项人事制度改革，非但不能有效精简公务员队伍，提高行政机关运营的效率，反而由于不受现行公务员编制的约束，可能会出现公务员队伍恶性膨胀。提高公务员的运营效率，一是要明确行政机关的职责，避免出现模糊地带；二是要适当进行业务外包，让市场主体在法律的引导下提供公共产品。如果不断扩大执政团队，在市场经济条件下大包大揽，那么，不仅不利于培育市场经济，反而会进一步降低行政管制效率。

（作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任、教授）

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2月3日，深圳市人力资源和社会保障局详细公布了深圳市公务员分类管理制度改革内容，改革将把公务员原来“大一统”管理模式划分成综合管理类、行政执法类、专业技术类，69%的公务员将被划入行政执法类和专业技术类中，通过职位分类和聘任制的实施，部分公务员“官帽”将被摘掉，“铁饭碗”变成“瓷饭碗”。（2月4日《广州日报》）

对于公务员管理，传统科层制强调利用集权、监督以及责任制等方法来改善行政绩效，使得官僚机构丧失了内部激励机制，行政效率低下。尤其是退出机制的缺乏，带来政府机构人员臃肿，给行政支出造成沉重压力。而新的公共管理理论主张引入企业化的管理方法，“将市场机制引入公共服务组织的运作中来”，实行公共服务的市场化。如此便要求对公务员的任用“采用有限期的契约制而不是偏好传统的职位保障制”，以打破公务员任用“唯资历论”、“唯亲疏论”格局。所以从一开始，公务员聘任制改革就被舆论寄予了消解官场文化、 提高行政和服务效率等诸多良好愿望。

我国公务员制度改革引入市场机制乃是大势所趋。从世界范围来讲，抛弃终身制，建立起像企业那样能进能出、能上能下的公务员聘用制，也是现代公共行政组织发展的大方向。但是，在这种正确的大方向之下，聘任制改革的成功与否，很大程度上取决于我们对细节设计的深度把握上。

任何一项制度改革，都会牵涉到对现有制度的冲击与突破，其中诸多利益的触动势必造成新制度的阻力。就公务员聘用制而言，其关键在于引入市场机制，核心价值乃是公平。但从现行法律规范看，无论是公务员聘任的范围、聘任的条件与程序，还是聘任公务员的工资、福利待遇，抑或是人事争议的仲裁及司法救济等，都缺乏明细而完善的规范，而其中任何一个程序细节上的疏漏，都可能在实践中伤及到该项制度的公平内核。例如对公务员的聘任方式，公务员法规定公开招聘和直接选聘两种，虽然实践中公开招聘一般采用考试录用的程序进行，但其中并非没有人为操作的空间，而直接选聘更是缺乏应有的程序规范，引发人事腐败的可能性更高。再比如，对聘任合同的司法救济，目前在审查范围、举证责任、证明标准等方面都存在空缺，如果我们事前不做好制度上的准备，不仅到时候不知所措，还会影响到整个制度改革的正当性与合理性。又比如，对于聘用的公务员，如果不确立其科学合理的退出机制，那么合同期下也难保不会出现另一种形式的“终身制”。

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