【二元户籍管理制度已成为我国生产力发展的重大阻碍，改革再难也要推进下去。国家必须加大财政投入，以保障利益再分配顺利进行，同时还必须要有足够的耐心和定力来持续这个过程，让不断提高的城镇化水平成为户籍改革最好的催化剂。】

国务院昨天公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出建立城乡统一的户口登记制度。《意见》明确，我国将逐步取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。这标志着实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。（相关报道见A5、A6、A9版）

此次户籍制度改革力度之大前所未有，《意见》将是今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件。此次改革也承载着一个具体任务，就是要努力实现1亿左右农业转移人口在城镇落户。户籍制度改革与城镇化的密切关系，从4个多月前有关部门发布的一则政策“预告”中可见一斑——今年3月，《国家新型城镇化规划》公布，公安部有关负责人当时表示，我国新型城镇化建设正式启动，户籍制度改革作为新型城镇化配套政策之一，预计将很快出台。

户籍制度改革是新型城镇化的配套政策，但改革的意义却远不止“配套”那么简单。自1958年，《中华人民共和国户口登记条例》正式实施起，我国逐渐形成了建立在农业和非农业两种户口基础上的二元社会。二元户籍制度是计划经济时代的产物，发展至今已成为经济社会发展的阻碍。二元户籍阻碍了城市发展和农业现代化，不利于农业人口城市化顺利进行。同时，严格的户口迁移规定大大限制了公民正常迁移的需要，被社会广为诟病。

二元户籍制度以户口登记为依据，形成城乡分割的劳动就业、社会保障体系。二元户籍制度给城乡之间带来了巨大权利和保障的差别，甚至演化出“同命不同价”的社会悲剧。根据相关司法解释，赔偿金计算的主要依据是城镇或农村居民人均收入。于是，在一些刑事案件或意外事故中，受害者由于城乡户籍“出身”不同，各自得到的伤残或死亡赔偿金相差一倍甚至更多。

二元户籍管理制度中附加了过多的社会管理功能，从社会保障到教育、医疗、住房等福利待遇，往往都与居民的户籍有关。户籍利益无处不在，户籍也因此失去了本来面目，成为社会福利待遇的载体。建立城乡统一的户口登记制度，这一改革的难点就是，如何逐渐剥离与户籍相挂钩的诸多社会福利，推动实现公共福利均等化。这次户籍制度改革目标之一，是实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户。这1亿人口目前已经基本工作生活在城镇，如果其他经济社会配套未能有效衔接，仅将他们的户口一元化，这样的户籍改革是没有意义的，也是不会被群众接受的。

此次户籍改革能否顺利达到目的，取决于各种配套措施及社会福利能否普惠新来的落户者。即将落户于城镇的1亿人，他们需要享受当地各种城镇基本公共服务，包括就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障以及子女义务教育等。公共福利均等化的实现，是户籍制度改革成功的必要条件，也是一次重大的利益再分配。政府的财政投入则是实现这次利益分配的主要保障。

户籍制度改革中利益分配的重要性，还表现在大城市与中小城市之间。近年来，不少中小城市实际上已经放开了落户政策，但效果不佳，并没有吸引到足够的农村转移人口前来落户。中小城市缺乏吸引力，是其市政基础设施和公共服务设施建设方面不足造成的。从国外经验看，很多大企业总部、著名大学都分布在中小城市，这是因为相关城市拥有良好的市政基础设施以及优秀的教育、医疗等公共资源。我国应该突破一些体制机制的障碍，把各种优质资源向中小城市倾斜。这种资源倾斜也是利益的重新分配，对户籍改革将起到重要推动作用。

户籍改革是事关公众利益的重大社会问题。长期以来，户籍制度改革进展较为缓慢，改革之难在于其涉及重大利益调整。然而，二元户籍管理制度已成为我国生产力发展的重大阻碍，改革再难也要推进下去。国家必须加大财政投入，以保障利益再分配顺利进行，同时还必须要有足够的耐心和定力来持续这个过程，让不断提高的城镇化水平成为户籍改革最好的催化剂。

【户籍制度改革，后续文章有很多，也比较难做。至少有两块不能少，一块是发展实体经济，做大就业空间，另一块是扩大基本公共服务覆盖面，真正让流动人口变得和市民一样。】

户籍制度改革如一声春雷，成为这个时代一个重大的改革利好。当农业户口和非农业户口区分彻底取消时，我们或许将进入一个划时代的新阶段。

我们正身处一个流动的时代，变动不居成为鲜明的时代表情。而户籍制度改革成为助力时代进步、激发社会活力的重要发端。当农民进入城市，居住、生活都将因此而改变。经济的增长，社会的进步，文明的推进，凡此都将在新的层面上书写。这就是新型城镇化的潜力和动力所在。

然而，在欣喜的同时，也必须正视每一个进步所面临的困难。不是说农民进入城市，就成为市民，就会拉动经济增长，就会加速城镇化进程。户口的变革仅仅是一个发端，后续的一系列深刻变动，才是最紧要的。这就是为什么当下中国的两个城市化率一再被人们引述的缘故：中国的城市化率已近53%，但按户籍人口计算才35%左右。那么，把这个户籍放宽，就意味着实际城市化率一致了吗？显然不能。

农民进城，是一个历史潮流。但问题是农民在城里何以扎根。即使给他落户，他又何以为家？他买得起房子吗？他能在城里稳定就业吗？他能在城里看病吗？他的子女能在城里上学吗？他能在城里养老吗？凡此种种，俱是农民的心结。而这，正是农民进城不仅是要进得去，还要能住得下的关键所在。

从这个意义上说，户籍制度改革，仅仅是迈出了新型城镇化的第一步，后续文章有很多，也比较难做。但是，如果不顺应农民进城的大势，不顺应城镇化的潮流，中国的发展将付出更大的代价，也同时失去了重要的机遇。惟此，就必须把这个艰难的后续文章做好、做充分。做文章有很多章法，但至少有两块不能少，一块是发展实体经济，做大就业空间，另一块是扩大基本公共服务覆盖面，真正让农民变得和市民一样。

不能不看到，当代中国的发展很不平衡。一边是中小城镇亟待农民补位，一边却是特大城市人满为患。这种不平衡显然不利于新型城镇化的推进，户籍制度改革，显然必须缩小这个差距。一边是放宽中小城市和小城镇的户籍，一边是严格控制特大城市人口规模。这当是必要的改革之举，惟有把中小城市和小城镇做大做强，最终实现均衡化发展，才能缓解特大城市压力，为中国的未来打牢根基。

在这个意义上，户籍制度改革也需要充分得到理解，既要理解为什么中小城市吸引农民进城、把后续服务做足，又要理解特大城市为什么严控人口。这样，改革才能顺利地向纵深推进。

本报特约评论员郭眠山

国务院日前印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，户籍制度改革开始进入全面实施阶段。

社会呼吁已久的户籍制度改革，现在获得全新开局。《意见》最大亮点，就是取消农业、非农业户口区别。这意味着人与人之间不再有农村、城市的身份差别，将统一被定义为“居民”。户籍改革有多重考虑，根本制度层面，就是要实现“人”的解放。

一直以来，人们感慨，在一个国家之内的迁徙还要经过户籍的“许可”。全球化与市场化时代，资源要素由市场配置，人同时作为最核心的资源，需要也应当自由流动，这是权利，也成为发展需要。户籍的初衷是人口管理，但随着时代发展，它已经越来越不适应今天的环境，改革既是社会呼声，也是因为要跟上时代与社会发展节奏。

从核心目的出发，户籍改革具有了重要价值意义，方案上，真正体现了全面性、整体性。一直以来，教育、医疗、社保等方方面面的改革，但凡涉及户籍部分的，都被人们笼统称为“户籍改革”。这些改革，多是零打碎敲，譬如公安部门侧重身份管理，人社部门侧重社保衔接，教育部门考虑的是学籍转换，改革之间缺乏衔接，甚至可能彼此之间存在利益冲突，啃不下“硬骨头”。在这个意义上，户籍改革在今天起，才能真正被称为进入全面实施阶段。

十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议，都提出了关于进一步推进户籍制度改革的要求，《意见》是具体落实，也就是说，全面改革户籍制度来自顶层设计。《意见》涉及各规模城市的户籍准入门槛，提出创新人口管理，涵盖各种公共服务的调整，如教育、医疗、保障等等，总之考虑周全，体现了整体性改革。也只有整体性改革，进行全方位调整，才有可能克服利益阻碍，实现实质突破。

在这样一个整体改革的框架下，就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等等具体民生领域各项具体改革，今后就有了坚实基础。很多民生问题需要改革解决，但一些改革真正涉及到跨部门、跨地区，需要信息整合和共享时，我们总会看到各种“技术难题”的出现。一定程度上，户籍制度已经成了一个前置性问题，是很多具体改革领域的拦路虎，甚至一些部门推动的改革都解决不了自身管辖领域的问题，譬如异地就学问题几乎年年都在说，改革方案一个接一个，却一直没有最终解决。全面推动户籍改革，就此成为一个众多领域改革的准备性工作，一个基本前提。

改革方案不仅动作大，也在方方面面提出了具体步骤和路径，情况一一考虑到，全面而谨慎。体现在中央层面，是确立原则，表达信心，给出框架；体现在地方层面，是充分考虑到地方具体情况，鼓励因地制宜，改革留足了自主性。这种改革设计，为今后留下范本，提供了改革设计的一种新的可能性。

改革攻坚路上，一些“硬骨头”摆在眼前，看上去，好似都只需要临门一脚，方向早已无比清晰，社会呼声持续高涨，但可能就是迟迟动不了，户籍改革就是如此。惟其如此，更加需要靠全面深化改革重塑决心，靠顶层设计拿方案，以总领全局的通盘考虑和具体措施的灵活性，为全面改革推动打开局面。

【中国再无“农”和“非农”的区别，户籍改革迈出了至为重要的一步，但在转换称呼之外，更要加速推进“农”和“非农”背后附着的权利和福利的真正平等化。】

昨天，国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度。这标志着实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。

取消农业户口，是自2006年彻底取消农业税以来，又一个具有划时代意义的改革举措。从今往后，至少从身份上，中国再无“农”和“非农”的区别。改革在扭转城乡差距、改变因户籍导致的权利不平等现象上，迈出了至为重要的一步。

割裂城乡的二元户籍管理模式，其诞生有特定的历史背景，但延续多年所造成的负面影响，人多共知。习近平主席在13年前的论文中就已提出，政府应“大胆进行户籍制度改革，坚决剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，彻底消除由户籍制度造成的城乡劳动力市场的分割”。

而近十年来，每年全国两会期间户籍改革也都是热议话题。只是总体而言雷声大雨点小，改革始终无法取得实质性突破。重要原因在于，户籍改革的背后，是万分复杂的权利和利益关系调整。从基本的政治权利到就业、教育、社会保障等，太多的个人权利和户籍绑定，客观而言，改革难以一步到位。

但正是在这样的背景下，取消农业户口的改革更显勇气和价值。城乡之间的权利和福利鸿沟，确实不可能一日填平。但改革的方向对了，迈步就比什么都重要。从制度上先取消城乡之间的身份差异，再分类消弭城乡之间的各种差距，显然就更顺理成章。

当然，在改革意见发布之后，也有不少人表达疑虑，户籍改革远非转换称呼这么简单，若仅仅是纸上身份的改变，而没有“农”和“非农”背后附着的权利和福利真正平等，改革的意义究竟有多大？公安部副部长昨天在答记者问时，也坦诚户籍改革的难点之一，就是“许多公共服务和社会福利政策长期与户籍直接挂钩，难以剥离”。

这些实质问题的解决进度，的确是进一步验证改革价值的关键。事实上，这次户籍改革的意见，也充分考虑到可能面临的困难，比如对小城市、中等城市、大城市、特大城市的落户政策，提出了不同的要求。总体方向是放开，即便是对人口形势严峻的特大城市，也明确提出要建“积分落户”的通道。而诸如“优先解决存量，有序引导增量，合理引导预期”等新鲜提法，也是对现实的一种积极应对。

同一个国家里的公民，诸多个人权利应生而平等，而不能因出生地的城乡之别，某些人生来就是“二等公民”。取消农业户口拉开了“平权时代”的序幕，但要实现真正意义上的城乡“平权”，还有很长的路要走。“平权时代”何时真正来临，要看传统“农业”身份者的具体感受和权利变化。

【户改是对新型户籍制度的一次整体构建，也是对社会治理的一次整体构建。创新社会治理需要与户改同步进行。而沟通二者的最高逻辑，是保证对人的权利的重视。】

国务院日前印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出全面放开建制镇和小城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严控特大城市人口规模，建立城乡统一的户口登记制度、居住证制度，健全人口信息管理制度。到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

规模宏大的户籍制度改革，意味着上世纪中叶以来延续至今的社会治理模式的豹变。这场变革的积极意义毋庸置疑：其一，在现实条件下，最大限度地承认了人的自由迁徙权利。落户限制“能放开的放开”，是将正式迁徙权由政府主导转为个人意志主导。实际上，在每年全国性流动人口规模已达到2亿人以上的今天，这一变革本身就是对现实的顺应和正视。其二，为公共服务设定了新的覆盖面。在户口包含诸多公共服务享有权的情况下，提出1亿人在城镇落户的目标，也即提出了公共服务的新边界。当亿级规模的人口转为新市民之时，城乡平权也将获得实质性的进展。其三，为新型城镇提供可行路径。新型城镇化首先是人的城镇化，这已是清晰的政策表述。实现人的城镇化，必须尽可能打通城乡之间为人而设的政策路障，户籍制度改革所起的正是这样的疏通作用，它既是弱化城乡二元结构的先手，也是新型城镇化的先手。一旦人的城镇化规模性实现，就将新增数以亿计的潜在消费人群，在未来带来长期的城镇化红利。

当然，更彻底的户籍制度改革，是实现不管在大城市还是小城镇，人都可以自由移居并享受平等权利。但是，大城市建设对于环境资源和公共服务资源已普遍处于透支状态，因此，基于现有的供给能力实施户改，更容易实现预期的利益前景。事实上，即使是现有的部分放开，在推进过程中也很可能会遭遇多方面的难局。

其中最大的难点是，现有公共服务是否有能力和意愿容纳新增市民。总体来看，公共服务不足是从大城市到小城镇都普遍存在的现象。新市民的涌入对于地方来说，意味着公共支出的增加。这种支出既表现在财政支出的增加上，也将表现在从交通、安全到就业等一系列社会和经济治理任务的加重上。出于短期政绩考量，地方欢迎新市民的积极性就会大打折扣。事实上，不少地方对于土地的城镇化的积极以及对人的城镇化的淡漠，已经显示了这种担心。

此外，还需要注意，出于平衡财政的考量，地方会以户口换取新市民拥有的土地使用权，以换取新的财源。这在地方已有先例。但在这个过程中，是否会出现损害新市民利益的现象，如何防止这种现象并给予新市民权利救济的平台，也需要细化方案。

户改是对新型户籍制度的一次整体构建，也是对社会治理的一次整体构建。就此而言，创新社会治理需要与户改同步进行。而沟通二者的最高逻辑，是保证对人的权利的重视。有了这样的指导方针，实现户改的愿景就能获得保证。

本报特约评论员徐立凡

【别把农民进城落户的权利，办成强制性的“义务”或“责任”，是这场改革的底线之一。】

城乡户籍对立的坚冰终于开始消融。国务院日前印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，不再区分“农户”“非农户”，横亘千载的城乡二元对立，有望走向全新的均衡。这将打破利益的藩篱，促进身份社会向契约社会再迈一步。然而，把好事办好，各级治理者可能还得颇费一番脑筋。

漂泊在城乡边缘的农民工群体，应该是进城落户的最大受益者。但是，从更广范围看，不见得每一户农民都买账。有人故土难离，城里再好，不如祖上留下的一亩三分地；有人则看中土地的“价值”，希望走上家庭农场、产业化经营之路。正因此，农民是否愿意落户、特别是落户后是否有偿退出“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”，容不得地方政府的“野蛮做主”。这在《意见》中表述为，在尊重农民意愿前提下开展试点，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。

细细读之，《意见》这一表述的上级大标题为“切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益”，“权益”二字，才是我们理解户籍改革中农村产权的中枢。何为权益？权利加上利益，有权利才能实现利益；何为权利？正如西哲所言，权利乃“可为”，就是说权利本质在于它的可放弃性。可进城落户，也可不落，可放弃“三权”，也可不放，才谓权利。相反，不可放弃的，是义务，放弃了还要受到惩戒的，是责任。

别把农民进城落户的权利，办成强制性的“义务”或“责任”，是这场改革的底线之一。这方面的类似教训太多了。曾经的强制拆迁，搞出来多少人间悲剧；就在新农村建设中，也不乏半强制的“洗脚上楼”，生活方式难习惯不说，赖以为寄的耕地若不复存在，又该何处去讨生活？“我的土地我做主”，尽管并非完整物权，但“三权”仍受宪法法律所保护，不侵犯它们才能让农民在城镇化中进退有路。

城镇化，归根到底是人的城镇化、以人为本的城镇化，更准确地讲，是以人的权利为本的城镇化。个中道理中央天天讲、反复讲，现在还要讲，就是要防止一些地方为了城镇化而城镇化，为了户籍改革而改革，生拉硬拽，甚至为了完成所谓的“落户指标”，把好端端的政策在落实中变了味、发了馊，变成了侵犯农民权益、诱发群体事件的导火索。

土地，乃农民的命根子。把农民从土地上解放出来，升级到更高端的城乡结构、产业结构，是一个长期的自然历史过程，有其客观规律，强拉不行，硬拽也不成。三中全会提出的治理能力的现代化，一个成熟的标志，正是“善用法治思维、法治方式深化改革”。只有循序而渐进，在保护权利的同时推动改革，才能远近兼顾、求同存异，让留下来的农民安心，进了城的农民放心。

本报特约评论员洪乐风