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据报道，全国人大常委会法工委副主任阚珂日前表示，本届人大已将与税收有关立法列入规划。如要开征新税种，将直接制定新的税法。阚珂还表示，房地产税已由全国人大相关工作部门和国务院相关机构共同起草。（3月10日《中国证券报》）

“税收法定”可以防止“想收就收”。而今房地产税列入人大立法规划，这首先是一个进步。有分析认为，作为一项新税种，其从立法到最终出台尚需一段时间。而且由于房地产税与现行的房产税并非同一概念，因此在房地产税正式出台之前，房产税试点可能会暂停扩围。

笔者以为，无论其立法到出台需要多长时间、之前的房产税试点会否暂停扩围，但开征房地产税是个系统性、复杂性的问题。法定是一方面，多个部委共同参与起草是一方面，其间莫忘开门纳谏，广泛征求公众意见，则更是一方面。房地产税关系到国民的切身利益，不应将最大的利益相关者排斥在“起草”之外，而应在形式、程序以及实质性内容等方面，给民众一定的参与权、话语权，最大限度地吸纳民意。一句话，“法定”诚可贵，“民声”价更高。

不可否认，此前的房产税试点，“忘”了的，就是“民声”，方案基本都是“闭门造车”。就算征求民意，也掺杂了太多的、某种明确的官方意图，这时留给民众的余地已非常小。

还有，开征房地产税的目的、意图究竟是啥，税收到底如何使用等，也是问题，也需要说清楚，这样便于形成共识，取得民众的理解、配合。

虽然有关部门认为，在未来的改革逻辑里面，将会认识和思考怎样在中国进一步打造财产税，怎样使房地产调控在制度建设方面得到更多实质性推进以及怎样深化配套改革、构建地方税务体系等，但道理是水能载舟也能覆舟。缺乏民意支撑，这样的“认为”难免就是一厢情愿。

说到底，房地产税，关乎民众切身利益，无论如何“立法”，都不可绕过民意行事。抛开购房者已经一次性地支付了房屋及所依附的土地的价款，使国外房产市场的物业税，在我们这里失去了征收依据的纠结，即使征收房地产税是合情合理，也应在法定的前提下，取得最广大民众的支持。要说开征房地产税好，那么只有经过严格和广泛的意见征求和博弈，把其初衷、依据、目的，特别是如何保证取之于民用之于民等所有问题都解决好了，才是真的好。

（张国栋）

“确保死刑只适用于极少数罪行极其严重的犯罪分子”，意味着在一段时间内，我国“保留死刑、严控死刑”的刑事政策不会发生根本改变。同时，这一表述也传递了明确信号，表明严格控制和慎重适用死刑得到进一步强化，体现了我国对待死刑和刑事司法的审慎态度。

十二届全国人大二次会议昨天举行第三次全体会议，听取最高人民法院院长周强作最高人民法院工作报告，听取最高人民检察院检察长曹建明作最高人民检察院工作报告。周强在报告中指出，最高人民法院认真做好死刑复核工作，严把案件事实关、证据关、法律关，确保死刑只适用于极少数罪行极其严重的犯罪分子。

“确保死刑只适用于极少数罪行极其严重的犯罪分子”，这一表述在近几年最高人民法院工作报告中多次提及，意味着在一段时间内，我国“保留死刑、严控死刑”的刑事政策不会发生根本改变。同时，这一表述也传递了明确信号，表明严格控制和慎重适用死刑得到进一步强化，体现了我国对待死刑和刑事司法的审慎态度。

放在今年全国两会的背景之中，最高法工作报告重申严控死刑，更有特别的意味。3月8日，姜明等36位全国人大代表联合提议案，建议废除集资诈骗罪死刑。有此建议并不偶然，吴英案、曾成杰案曾引发舆论争议，普遍的观点认为，集资诈骗不该判死刑，对犯罪人实行自由刑和财产刑，既可达惩罚目的，也能对被害人进行抚慰，效果显然比判处死刑更合适和人道。

值得一提的是，全国人大常委会法制工作委员会刑法室副主任藏铁伟9日答记者问时透露，刑法修改工作已列入年度立法计划，目前正在研究逐步减少死刑问题。刑法修正案（八）在2011年已经减少了13个非暴力性死刑的罪名，如果继续削减死刑罪名问题，虽未废除死刑，亦足宽慰人心。

近年来，严格控制和慎重适用死刑已经形成了明确的制度安排。一个里程碑的节点是，十届全国人大常委会第二十四次会议通过一项法律修正案决定，自2007年1月1日起将死刑核准权统一收归最高人民法院行使。此举备受舆论激赏，将死刑案件核准权统一收归最高法，有利于准确惩治刑事犯罪，严格控制和慎重适用死刑，有助于保证死刑案件的审判质量。

今年最高法报告里还提到，最高法认真对待检察机关提出的检察建议，会同最高人民检察院制定关于死刑复核法律监督工作的意见，支持、配合检察机关依法履行诉讼监督职责。严控死刑，避免冤假错案，检察机关大有可为，也是不容推卸的职责。这体现在严格审查对死刑案件的上诉和抗诉，维护死刑案件被告人、被害人的合法权益，以及依法提出监督意见、保证死刑案件质量等方面。

我国尚不具备废除死刑的社会物质文化条件，但如果真正做到确保死刑只适用于极少数罪行极其严重的犯罪分子，亦可期待。之所以保留死刑，主要理由是，死刑在惩治罪犯的同时，亦可对其他想犯罪的人予以震慑。从长远看，残酷的刑罚无助于从根本上解决刑事犯罪，如法学家所言，“对人类心灵发生较大影响的不是刑罚的强烈性，而是刑罚的延续性”，死刑虽然对犯罪分子具有强烈性，但显然不具有延续性。当然，该不该废除死刑，以及如何废除死刑、什么时候废除死刑，永远不只是一个法律问题，它还是政治问题、社会问题以及心理学问题等等，不能简单作出决断。

目前，世界上保留死刑的国家并不多，逐步减少死刑并最终废除死刑，乃是大势所趋。十八届三中全会提出，我国将逐步减少适用死刑罪名。如何减少？非暴力性的犯罪应该取消死刑，比如经济犯罪、财产性犯罪可免死。严控死刑，从减少“死罪”开始，从确保死刑只适用于极少数罪行极其严重的犯罪分子开始。

在全国政协经济界委员的讨论会上，来自国有企业的高管们谈到国企改革，都有这样或那样的顾虑。有的认为，建立混合所有制、引入民间资本以后，一旦企业出现亏损，怎么交代？有的则认为，如果让民资控股，有关部门检查怎么办？会不会认为是给民企输送利益？国企高管比较一致的观点是，不是不想改，而是有顾虑。

这也意味着，国企改革首先在经营层就面临着强大的认识障碍和思想阻力。如果这方面的问题不能得到有效解决，国企改革就很难向前推进。即便改了，也很难改出效果、改出水平。搞不好，就会变成夹生饭。

十八届三中全会决定提出了建立混合所有制的目标，指明了国企改革的方向。到底混合所有制如何建立，非国有资本如何参与到国企改革中来，并与国有资本形成交叉持股、相互融合的混合所有制结构，还需要制定具体的改革方案。而这，恰恰是最难把握、最难处理好的方面。

应当说，从目前的实际情况来看，国企高管们的担心是有一定道理的，也是与现实完全相符的。但是，从另一个侧面来看，也恰恰说明国企高管们对这个问题存在认识上的差异和误区。因为，他们只担心国企改革过程中可能遇到这样或那样的问题，可能对个人产生的影响，而忽视了不改革会出现怎样的结果，又会对个人产生怎样的影响。

殊不知，在低效率的国有体制下，虽然资源利用效率不高、损失浪费严重、决策失误等都可以从体制上找到推卸责任的理由，对个人来说，只要不贪污腐败，就不需要承担责任。但是，对国家和人民来说，却是比贪污腐败更为严重的问题。就像前些年钢铁、水泥等行业由于决策失误而造成严重产能过剩一样，其所产生的浪费和损失，何止是几个贪污腐败案件所能概括的。贪污腐败需要追责，产能严重过剩，却没有几个人受到责任追究。相反，很多人在产能扩张过程中得到了提拔重用。

这就是体制问题，也是国有企业管理机制方面存在的重大缺陷。建立混合所有制结构，从表面看，确实可能会存在如何理解、如何把握的问题，对改革者来说，也需要承担一定的风险。反过来说，如果不需要承担任何风险，那还要改革干什么？改革还有什么意义呢？

国企高管对改革有顾虑，说白了，他们还不是真正意义上的具有市场化意识的企业家，而是半行政意味的企业家。正是因为在他们的潜意识中，“官”的成分还很浓，也才会首先担心政治风险和个人风险。想一想，如果改革的一切程序都是公开透明的，是按照市场规则进行的，依法、合规、有序，怕外界说什么？就算改革以后企业出现了亏损，只要不是人为的或经营失误的，也没有人会追究经营者的责任。而且，有没有责任，也不是政府及其职能部门说了算，而是董事会说了算。

至于应当是民营控股还是国有控股，能不能实行员工持股，这也完全应由市场说了算，由市场来决定。该国有控股的就国有控股，该民营控股的就民营控股。而且，各所有制资本之间，也完全依靠股权为纽带，由董事会、股东会等对企业的生产经营、投资等进行决策与管理，与个人的关系，就是能力和水平、眼光与思维，而不是其他方面。相反，如果国企高管都是通过市场公开选聘的，他们大多就不应该有这样的顾虑。对他们来说，市场才是衡量他们水平与能力的标尺，才能决定他们的去留。

综上，国企高管们在企业改革问题上的顾虑主要来自于两个方面：一是主观因素。他们长时间担任国企领导，对行政之手的适应能力已经很强了，即便上级的决定和决策是错的，只要不出现个人贪污腐败等方面的问题，也不会犯错误，久而久之，对市场之手的适应能力也就越来越弱，市场意识也就严重不足了。二是客观因素。按照目前有关方面的监管思路和管理思维，确实存在着对人不对事的现象，亦即只看谁做的、哪种单位做的，而不看这件事做得对不对、好不好，导致国企高管很难主动适应市场的变化，很难按照改革的目标去做。

如何从主观和客观两个方面改变国企高管对改革的认识，消除他们的顾虑，对国企改革的推进至关重要。当前亟须建立容错机制，让包括国企高管在内的改革者充分释放改革动力，同时对借改革之名行个人之利的行为坚决打击，决不手软。

谭浩俊（江苏 职员）

很多冤案中的法官并不是不懂“疑罪从无”，而是在复杂的司法环境中不敢“疑罪从无”。深化司法改革，就要让法官拥有敢于依法裁判的勇气和信心。

纠正和防范冤假错案，贯穿着去年一年的司法工作。与往年只有个案喧嚣不同，去年不但有平冤纠错的案例备受媒体关注，多位司法高层关于防范冤假错案的言论也引发了舆论热议。在这场对冤假错案的集体反思中，坚守无罪推定原则逐渐凝聚为多数共识。增强审判的独立性，推进司法去地方化和司法去行政化，也从学界经院内的讨论开始走进了司法实践。

昨日，最高人民法院院长周强在向全国人大报告工作时指出，要健全完善预防和纠正冤假错案工作机制，决不允许执法犯法造成冤假错案，保护无辜者不受追究。

周强在回顾过去一年主要工作时介绍，2013年各级法院共依法宣告825名被告人无罪。这一数据相比起立案数和结案数来说，诚然只是个零头。但对正在努力从“公检法流水作业模式”向“控辩审三角架构模式”转型来看，已属不易。曾几何时，这个“无罪判决率”困住了多少基层司法机关！

从过去的经验教训来看，凡冤案必有刑讯。这背后的原因总不能都归咎于涉案侦查人员天生就喜欢刑讯，问题在于，很多冤案中的法官并不是不懂“疑罪从无”，而是在复杂的司法环境中不敢“疑罪从无”。深化司法改革，就要让法官拥有敢于依法裁判的勇气和信心。

这样的改革方向知易行难。比方说，增强司法机关的独立性，强化权力与权力之间的互相制约等。在检察机关或审判机关的改革规划中，不乏类似的表述。但问题就在于，司法机关何以实现宪法规定上的“依法独立行使审判权、检察权”？

一宗冤案的发生，往往要经历一系列的司法程序，多数案件将涉及到10位以上的经办人。而通常只要一个环节上的某位司法人员把住法律的关口，冤假错案就能有效避免。

遗憾的是，这样的“底线要求”屡被突破。从披露的一些典型冤案来看，公检法系统之间的制约、监督机制并未起到应有的作用。“一步错、步步错”的背后看似很“团结”，实则既伤害冤案苦主，又伤害司法本身。

公正是司法永恒的主题，冤案或许无法完全杜绝，但必须尽最大努力避免。防范冤假错案的舆论准备和争取支持只是第一步，类似进一步扩大司法公开，实质推动司法的去行政化和去地方化等改革，理当继续。法院要让民众看得见公正，制度也要让法官看得见公正。

好的村镇建设格局，最能凸显绿水青山之美、安居乐业之福、魂牵梦绕之情，是美丽乡村建设不可或缺的空间载体

今年两会上，如何打破城乡二元结构、健全城乡一体化发展机制，成为讨论焦点。而如何避免农村成为“被遗忘的角落”“回不去的故乡”，更引发许多代表委员的共鸣。

统筹城乡发展不仅需要健康的城市系统，也需要健全的乡村系统。十八大报告提出“构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”。在全面实施新型城镇化战略背景下，加快构筑村镇建设格局，是构建城乡发展一体化新格局的根本要求，也是打破城乡二元结构、破解“三农”问题的现实途径。

所谓村镇建设格局，是指乡村地区县城、重点镇、中心镇、中心村（社区）的空间布局、等级关系及其治理体系。主要包括村镇人居空间、产业空间、生态空间和文化空间。好的村镇建设格局，最能凸显绿水青山之美、安居乐业之福、魂牵梦绕之情，是中国6亿多农民、2亿多农民工的生存之根，18亿亩耕地的经营之基，更是美丽乡村建设不可或缺的空间载体。

今天，构筑村镇建设新格局，恰逢时机、意义重大，它是夯实农村发展基础，搭建统筹城乡发展新平台的需要；是集聚乡村人口产业，促进城乡要素平等交换的需要；是优化乡村空间重构，推进城乡公共资源均衡配置的需要；是培育乡村创新能力，加快乡村治理能力现代化的需要；是优化城乡地域系统，实现“城市病”“乡村病”两病同治的需要。

格局决定结局，定位决定地位。中国农业现代化能否拥有持续的生产空间、乡村地区能否保留优美的生态空间，乡村聚落能否建成宜居的生活空间，将取决于构筑村镇建设格局的力度成效，其核心是村镇发展新主体、新动力、新战略、新制度的培育与塑造，推进形成中国特色的城市、村镇、农业、生态“四位一体”的国土空间新格局。

在认识上，要全面把握城乡地域系统理论、城乡发展转型规律，科学研判乡村地域功能及其价值，评估乡村地域发展潜力与支撑能力，探讨乡村地区人口、土地、产业、生态协调耦合新模式，探索发挥企业创新、新型农民主体性、乡村空间有序性的科学途径。

在战略上，要系统实施新型美丽村镇建设计划，推进以村镇化、镇城化为主要特色的就近就地城镇化，构建城镇村空间体系、综合治理体系，激发村镇治理、转型、提质的活力与动力，防范农村人口长期“城乡双漂”的社会陷阱，探索不同类型区域村镇产业集约、集成、集群发展的长远战略，协同推进城乡等值化与农村现代化。

在制度上，要深化城乡发展一体化体制与制度改革，坚持统筹城乡、以人为本的方针，彻底转变先城市、后乡村，先市民、后农民，先工业、后农业的传统观念。面对乡村发展种种新问题、新态势，营造新型村镇化、城乡发展一体化的制度环境，让“回不去的故乡”重获生机，成为创业者、企业家投身建设乡村、绽放梦想的土壤，这既是挑战、更是机遇。

（作者为北京师范大学长江学者、特聘教授）

信息技术的发展为人民法院全面深化司法公开工作提供了新机遇，也对司法公开能力提出了新挑战。当前，司法不严格、不规范、不公正的问题仍然存在，有的案件审判质量和效率仍需提高，有的干警素质不高、作风不正、形象不好，个别人员违法违纪，损害了司法公信。全面深化司法公开，将司法过程、裁判结果甚至工作细节，暴露在公众的聚光灯下，不仅能让法官“耳聪目明”，还能更有效避免和减少公众的质疑和误解。

司法公开不是盲目公开，应当依法、有序、有度，严格遵循司法规律。既要防止各取所需的选择性公开和随心所欲的无序公开，也要避免违背司法规律的过度公开。在强调司法公开的同时，也要重视保护当事人和其他诉讼参与人的合法权益，对当事人的隐私权、个人信息权进行适当的保护，平衡公共利益与个人利益。

司法公开也不是人民法院“想公开什么就公开什么”。还要克服畏难情绪，摆脱面子思想，不怕群众“挑毛病”，不忌讳法官“出洋相”。司法公开是一种工作方式，应成为职业自觉，每个法院，每名法官，都应以不惧公开、善于公开、经得起公开的强能力和高素质，更好适应全面深化司法公开的需要。以“零差错”的标准严格要求，让“好作风、好绩效、好形象”成为每名法官的自觉行动；从公正办理每一个司法案件抓起，尽最大努力锻造一个个无瑕疵、高质量、能经得起探测和检验的“司法产品”；从满足每个群众诉求抓起，把依法公正审判和释法说理取信“两篇文章”做实、做透；持之以恒地纠正审判执行中的突出问题，以司法行为规范为基础，树立司法公信。

（作者为福建省高级人民法院院长）

职能转变、简政放权是本届政府开门第一件大事，也是政府的一场自我革命。但越到深水区，利益牵绊越多，那些“含金量”比较高的审批事项越舍不得放。简政放权要到位，必须进行观念革命和技术革命。

首先，要让简政放权在全面深化改革的快车道上提速。深化改革的大幕已经拉开，如何处理好市场“无形的手”和政府“有形的手”的关系，是摆在各级政府面前的一个重要命题。应当抓紧推动对原来的审批事项进行全面、系统的梳理，进行必要的取舍，增加紧迫感和推动力。同时探索制定政府的权力清单和责任清单。更要创造权力运行透明的环境，让公众参与监督，避免审批权力变成“福利”。更进一步说，要让公职人员感到权力是一种沉甸甸的责任。

其次，要让简政放权融入信息技术的浪潮。许多地方虽在几年前就建立了网上行政审批中心，但因为没有“在线客服”，大部分业务还得到行政大厅办理，影响了效率。其实，不妨借鉴杭州市上城区团区委的一个做法。他们主动在淘宝网上开办“党员服务站”网店，店里不卖商品，而是由来自机关、街道的100多名党员当“店小二”，义务在此提供生活咨询服务。只要象征性地给支付宝打入一分钱，党员们就会根据自己的特长，提供生活、工作难题的解决方案。简政放权也应该插上信息化的翅膀，把“审批的章”变成“服务的键”，做到“简政”不减服务，“放权”不放责任。

改手中的权，革自己的命。不是喊出来的口号，而是要克服实际困难，把自上而下的决心化成实实在在的行动，切实推进工作方式调整和部门利益裁撤。

（作者为民建上海市委副主委、研究员，本报记者曹玲娟、姜泓冰整理）

如果说两会是中国民主政治的窗口，它起到的作用也不仅是表面的展示，更是政治运行的透明和公开。

六份报告提请人大审议，公诸报端，告诉公众做了什么、要做什么；从国家总理到各部门领导现身发布会，回答记者全方位提问；亿万人民通过媒体、网络参与互动，难点热点牵动人心……正如网友在微博上的感慨，“今年两会，政治变得离我们这么近”。而代表委员也感受到了这股潮流：“议案和建议纸”封面上设置了关于公开的选项，不少代表都在“全文公开”前划下小钩。

长短镜头的关注，微博微信的直播，让两会日益成为一个“没有墙的会场”。正是这种开放气质，让代表委员、政府官员适应了亿万人民的目光，“走出办公室”后更显从容。新闻发布会上，即便记者提问越来越尖锐，发言人也总能从容应对；曾经被哂笑的各种“雷提案”“囧议案”越来越少，有质量、接地气的发言常让人耳目一新……主动适应也好，倒逼前行也好，只有能力和水平与时俱进，才能更好地拥抱这个开放时代。

变化不仅在会场内。从参与网络讨论到关注“三公”经费，公众也成长为更加成熟的政治主体。放在10年前，恐怕没有人会想到要在网上向代表委员甚至总理提个问；放在5年前，恐怕也少有人细细研究预决算报告，看看政府究竟怎么花的钱。以两会为代表的政治公开大潮，提升着公众对民主的理解，也激发出公众政治参与的热情和水平。

应该说，社会的民主素养与政治的公开程度，已经进入了相辅相成的良性循环。一方面，公开越充分、越及时，越能让更多人参与进来，在不断实践中提升民主素养；另一方面，公众的民主意识、民主实践，也对公开提出了进一步要求，促使这一现代民主政治生活的典型方式更科学、更完善。从这个角度看，每年的两会，既是公开的窗口，也是参与的平台，更可谓进行社会主义民主政治训练的课堂。

的确，民主是需要训练的。1917年，孙中山就曾深感国人不知如何开会，出版了《民权初步》一书，全面具体地介绍开会的程序和规则。民主理念需要培育、民主能力需要训练，而公开无疑是一种有效的方式。恰如托克维尔所说，如果一个人能参与讨论决定修一条通向他家的路，无需解释他就能发现个人与社会之间的紧密联系。

实际上，民主不仅是政治形式，更是一种相互关联的生活方式。有学者认为，现代民族国家是“想象的共同体”，公民不可能都互相认识，但“相互联结的意象”却存于每个成员心中。对于生活在一个政治共同体中的人们来说，公开，以及公开之后的参与，正是重要的“联结意向”，能筑牢国家认同的屋顶，培厚政治信任的土层，达到卢梭所说的境界：一个透明的社会，人的心可以沟通。

今年的政府工作报告，对公开的要求更引人注目：建立权力清单制度，部门预算公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的“三公”经费都要公开……更广更深的公开，必将带来公民的参与、互动和共建，真正成为推动政治体制改革的重要一环。

以法治思维和法治方式推进改革，需要让人们围绕着规则和程序办事，而不以决策者的注意力和判断力为转移

中央政府取消和下放各类行政审批416项，并提出建立权力清单制度；修改预算法，实施全面规范、公开透明的预算制度；加快修改环境保护法和大气污染防治法，以法律手段严管污染物排放……历数自去年以来的一系列重大改革举措，一个共同的特点跃然纸上：坚持在法治框架内推进改革；需要制定、修改法律或得到法律授权的，在扎实调研的基础上尽快启动。

“凡属重大改革都要于法有据”“确保在法治轨道上推进改革”，习近平总书记的要求，充分体现了运用法治思维和法治方式推进改革的治理理念。这既是全面推进依法治国的落实，也是下一步改革得以顺利推进的前提。与此相呼应，“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治意识，和以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐的思维方式，日益深入人心。正在举行的全国人大会议，一项重要议程就是审议通过各项与改革有关的决定、决议，保证重大改革依法有序进行。

以法治思维推进改革，是由改革本身的复杂性所决定的。当改革进入攻坚期和深水区，下至群众的教育、医疗、养老，上到关系经济转型的国资、国企改革，无不牵一发而动全身。“治理之道，莫要于安民。”如何在这一过程中做到百姓心安、国泰民安？这就需要以法治思维和法治方式推进改革。

现代社会的治理经验告诉我们，复杂社会需要简约治理，市场繁荣要求权力谦卑。法治思维和法治手段，正是执简驭繁、提纲挈领的抓手。今年的政府工作报告恰如其分地体现了这一要求：依法行政、简政放权的思路，贯穿报告的各个部分。而自去年以来的行政审批制度改革，带来的是全国新注册企业增长27.6％，民间投资比重上升到63％的繁荣景象。法治政府和市场繁荣的相关性告诉我们，基于法律的简约治理，是市场经济得以蓬勃发展的制度前提。在全面深化改革的背景下，这也是冲破既得利益藩篱，打破层层限制壁垒，铲除权力寻租土壤的必由之路。在法治思维之下，政府与市场的关系得以理顺。

做到以法治思维和法治手段推进改革，对各级领导干部提出了更高要求。以往，很多领导干部习惯于“拍脑袋决策”，往往付出很大代价。各种“半拉子工程”“政绩烂尾现象”，大都与此有关。一些人对此不加反思，反而以“方便管理”“效率优先”等理由搪塞。殊不知，法治的缺位，一时的方便将带来更大的不便，表面上的效率造成背后的资源浪费。不仅如此，“拍脑袋决策”所体现的恣意之治，将扰乱人们对确定性和稳定性的预期，而这一预期正是使市场发挥决定性作用的基础。

法谚有云，程序是法治和恣意而治的分水岭。以法治思维和法治方式推进改革，需要让人们围绕着规则和程序办事，而不以决策者的注意力和判断力为转移。“和尚分粥”的故事很好地说明了程序的意义：为了避免“掌勺者自肥”或“掌勺者寻租”现象，粥分好后，需要按照“大家先挑、掌勺者后挑”的原则进行分配。法治政府的运行也是如此，政府要按照利益回避原则，避免既当运动员又当裁判员。在一些地方和部门的改革过程中，为什么有些“硬骨头”啃不下去？很大一部分是程序不完善，或者有了程序却绕着走造成的。法治的首要特征就是讲规则、讲程序，这是科学决策的前提，从法治迈向善治的基础。

在法治的轨道上推进改革，也为改革凝聚了更大的民意基础。在法治及其正当程序下汇集起来的广泛民智，将是突破改革的关键环节和重点领域的澎湃推力。现代社会的治理，已经不同于以往自上而下的管理或管控，而是营造以法律为边界的开放空间，让更多的群众和社会组织成为多元治理的主体，从而使各项改革协同配套，使改革与宏观经济运行和解决人民群众关心的突出问题协同推进。

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”以法治思维和法治方式推进改革，进而通过善法实现善治，既是实现治理现代化的内在要求，也是保障群众权益、维护公平正义的必由之路。

以正当程序组成的制度笼子，是保证行政权力正当行使的关键，是实现程序公平、社会正义的底线

政府工作报告提出，加强建设法治政府，“把政府工作全面纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责”。要确保行政权在法治轨道上运行，行政程序法治是关键。因为，程序是实体的保障，法治就是程序之治。要使实体目标的确定和实施不发生错误，不出现滥权或懒权，其基本保障在于程序。

我国的行政程序制度建设，始自1990年行政诉讼法的颁行，此后，出台了很多不同种类的行政行为程序制度，如行政处罚、行政许可、行政强制等，也有很多不同层级地方政府出台的程序规定，如湖南、山东、汕头等地，都取得了一定的效果和经验，但尚未制定一部全国统一的、涵盖各个领域层次的行政程序法。制定统一的行政程序法，明确并落实程序正义底线的各项基本要求，已成为完善制度笼子、建设法治政府中不可或缺的课题。

在行政权力的行使中，最常用、最重要的大概就是决策。各种权力的行使过程，是由不同内容、不同层次的大大小小的决策组成。决策目标多种多样，但权力的行使过程，包括程序、原则和制度等，却是可以统一的，决策过程必须遵循法定的程序。行政处罚也是一样，虽然实体处理极为多样，但都须遵循正当程序，在执行时要裁执分离。程序是实体的保障，不仅行政如此，司法公正也同样要依靠程序。

为了确保重大决策或制定规范不出错，必须遵循重大决策程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策，而不是简单的“首长决定”。翻检一下某些重大决策的失败或失误，几乎都与“拍脑袋决策”有关。如果把决策程序制度化，严格按照上述程序决策，出错的可能性、权力寻租的可能性都将大大减少。

程序正义的底线是什么？公正、公开、参与和效率。所谓公正，即自己不能当自己的法官，或者说不能既当运动员又当裁判员。比如，某地为修建高速公路成立了公司，为了管理方便，公司董事长由交通厅长兼任，这就十分危险。所谓“高危人群”，常常是在这种情况下产生的。公开，就是要求行政机关将行政权力运行的依据、过程和结果面向公众或者相对人公布，与之相对应的是公民知情权，“民众有权知道政府在做什么”。

参与，多指公众的加入。作出重大决策或制定规范时，不仅应善于吸纳公众智慧，还应勇于接受公众监督，防止做出有损于公民权利和公共利益的决定。效率则是强调投入与产出之比，要注意减少投入，增加产出。如果公民办个证竟要盖几十个公章，而每一个“章”背后都有制度漏洞和寻租机会，怎么可能建成一个人民满意的政府？

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，凡属重大改革都要于法有据。这就需要以正当程序组成制度笼子，以保证行政权力的正当行使，实现程序公平和社会正义。对改革过程中具体制度的设计或检验，都需要以此为基础。程序的公正若能做到，权力行使的公正才有保障，建立公平正义的社会才有基础。

（作者为中国政法大学终身教授，中国行政法学研究会名誉会长）

推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，为深入思考协商民主问题提供了前所未有的新角度和新视野

协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要形式，是我国民主制度的重要组成部分。在推进全面深化改革的进程中，继续深化对协商民主的探索、勇于突破固有思维的藩篱、不断提高协商民主的水平，重要而迫切。

近年来，协商民主被提到前所未有的高度，和选举民主并列，成为我国民主政治发展的突出标志和重要象征。协商民主的水平，一定程度上代表着我国民主政治的水平。这些年来，协商民主取得了长足进步，协商在我国政治生活中的作用越来越大、内容越来越丰富，但在不少方面还有待进一步改善。比如协商参与弹性大、参与水平参差不齐、参与质量有高有低的状况依然存在，内容和形式也还有比较随意的现象。

十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，为深入思考协商民主问题提供了前所未有的新角度和新视野。我们过去习惯使用国家管理或政府管理这个概念。管理和治理，内容既有相同，也有区别。其中一个最大区别是，管理的主体是单一的，指的就是政府和领导政府的执政党；治理的主体则是多元的。不但执政党和政府是治理主体，过去只作为被管理对象的企业、媒体、社会组织乃至每个公民，也都作为主体参与进来。因此，治理必然地包含着自治、共治的内容。在这种情况下，政协毫无疑问会成为国家治理体系中的一个重要主体，其定位、职能、作用都要求我们深入研究和思考。

约束权力、规范权力运行的要求，也为协商民主提供了发展的广阔空间。人类政治实践告诉我们，权力运行必须受到有效约束；把权力关进制度的笼子里，是业已形成的全民共识。对权力的约束是一项系统工程，既要有权力对权力的制约，也要有权利对权力的制约；既要有纵向的权力制约，又要有不同功能的权力的横向制约；既要有上对下的约束，也要有下对上的约束；既要有政府施政公开透明前提下的民众监督，也要有媒体、社会组织的监督；等等。只有这些监督和约束形成合力，有足够的力量防止腐败和权力滥用现象的时候，我们才可以说，对权力的约束是有效的。在这样一个复杂体系的形成过程中，协商民主究竟如何存在，也需要进一步探索。

协商民主和选举民主都是民主政治的重要组成部分，我们要从观念上纠正两者可以互相代替的误识，深刻把握两者的辩证关系。协商民主之所以能在今天为人们所接受，正是因为它能有效弥补选举民主的不足和缺陷，在民主政治中发挥独特的、不可替代的功能。认真研究协商民主的特性，研究协商民主与选举民主互补互动的机理，进而探索使协商民主、选举民主和执政党的党内民主有机联系、相互配合的制度体系，就能让协商民主和选举民主共同成为驱动中国特色社会主义民主政治的双轮，为形成完善的民主政治体系提供源源不竭的强大动力。

（作者为全国政协委员，中央党校党建教研部主任、教授、博士生导师）

四论把抓落实作为推进改革的重点

国无德不兴，人无德不立。全面深化改革的春风已经劲吹，如何激发崇德向善、奋发进取的精神力量？怎样更好地培育践行社会主义核心价值观，推动国家治理体系和治理能力现代化？

“把培育和弘扬社会主义核心价值观作为凝魂聚气、强基固本的基础工程”“继承和发扬中华优秀传统文化和传统美德，广泛开展社会主义核心价值观宣传教育，不断夯实中国特色社会主义的思想道德基础。”习近平总书记的重要讲话，为弘扬社会主义核心价值观指明了方向。正在举行的两会上，代表委员们普遍认为，将这一精神落到实处，推进改革就有了凝神聚力的主心骨，社会发展就会有昂扬向上的精气神。

有什么样的核心价值观，就有什么样的制度安排。社会主义核心价值体系是兴国之魂。在利益多元、思想多样、观念多变的时代全面深化改革，以正确的价值理念有效整合社会意识、保证社会系统和谐运转，是治理能力的重要表现。现代化的国家治理，需要核心价值体系的导航定向，需要坚如磐石的精神和信仰。只有这样，才能在沧海横流中标定历史方位，在风云际会时坚定信念理想。

一个民族能不能把握自己，很大程度上取决于道德价值，决定于文化力量。坚守我们的核心价值观，重在发挥文化的作用，理直气壮地继承弘扬中华民族传统美德，与时俱进地创造性转化、创新性发展，让文化基因与当代文化相适应、与现代社会相协调，让讲道德、尊道德、守道德成为风尚。以改革为动力，不断完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，价值体系的建设才有制度支撑，文化软实力的提升才能有的放矢，社会主义文化强国的目标才会指日可待。

核心价值观要真正发挥作用，必须融入社会生活，让人们内化为精神追求，外化为自觉行动。如果思想文化战线的工作者们，能创造更多优秀作品彰善惩恶、激浊扬清；如果在国家治理体系的完善进程中，能用法律扶起“跌倒”的道德，用政策推动正确价值观的弘扬；如果党员干部主动率先垂范，公众人物自觉成为社会风向标，何愁驱散不了社会生活中的“价值雾霾”？何愁没有众人拾柴推进改革的心劲儿？

价值观决定改革观。踏上全面深化改革的新征程，沿着“富强、民主、文明、和谐”的国家目标推进改革，以“自由、平等、公正、法治”的社会理想凝聚共识，以“爱国、敬业、诚信、友善”的公民准则检视行为，我们就一定能为改革发展树立正确的价值引领、凝聚不竭的精神动力。

公务员工资成了“两会”热题，一些政协委员提议对公务员工资实行改革，引发网友讨论。日前，全国政协委员、人力资源和社会保障部副部长何宪说：公务员工资“是要调整，但还处在研究阶段”。全国政协委员、国家公务员局党组书记兼副局长杨士秋说：“公务员工资应该上涨，目前中央已责成有关部门调研。”

在众多工资问题上，可能只有公务员工资能够进入“两会”，获得最高关注。毫无疑问，公务员属于特殊身份，他们的工资不仅仅是个行业收入问题，也涉及到机关事业单位改革、公共财政制度、公共服务效率、收入的公平性等等，有公共性。“两会”上讨论公务员工资，不同于日常议论，需要着重围绕公共性的一面来谈。

很遗憾，正是在“两会”这样的场合，公务员工资仍然集中在要不要涨的问题阶段。有的为基层公务员诉苦，说工资结构不合理；有的说公务员是体面职业，薪酬不能太低；有的议论要依法调整，要有据可依。实话实说，这些议论，除了公务员，跟一般人的利益有什么关系？只谈涨薪不谈财政制度，就成了一种行业利益问题。但恰恰是这些议论获得了回应，譬如“公务员工资应该上涨”，已有“调研”，似乎将进入决策程序。某种程度上，公务员“自身的委屈”成了“两会”上的关照，这大概是其他行业想象不到的“政治待遇”。

谁在为公务员议论工资，又是谁在回应公务员工资？人保部副部长回应公务员工资“是要调整”，国家公务员局副局长回应说“公务员工资应该上涨”，而他们同时是以全国政协委员的名义发言。梳理一下相关的发言，那些议论涨不涨的声音，多半出于对公务员工资情况的了解，发言有分量、掌握实情、比较权威，而往往发言者自身就属于公务员序列，且同时身兼代表、委员之职。从财政制度、税收制度、公共服务效率这些更为公共性的话题建言，声音分量相对微弱，或者被掩盖。

公务员是一个行业，又是一个特殊行业。公务员可以按各自所属的部门，分类为教育、医疗等各个行业领域，但在公务员工资上，他们的利益相关性变得一致。譬如一个代表可能来自卫生部门，代表医疗行业，但在公务员工资问题上，他的机关事业单位身份开始凸显。某种程度上，这是一种行业利益公共化，“两会”操心起了“家务事”。更有一种情况，以代表委员身份建言，又以决策部门身份“回应”，这种自问自答，在公务员工资问题上有明显表现。

代表、委员来自全国各地，来自各行各业，对自己生活的地方、所处的行业更了解一些，更关心一些，很正常。但问题是，某些企业代表的建言其实是要项目，来自某些地方的代表其实是来向中央要政策，而一些来自机关事业单位的代表、委员们就把公务员涨薪与否的问题看得很重。某些代表、委员不从公共利益出发，怀揣着部门利益、行业利益、地方利益前来，把“两会”当成了资源平台。

这就要求代表委员有更十足的责任意识，明确身份职责，心怀国计民生，关注公共利益，确保“两会”吸纳那些最需要议论、最值得议论的公共话题。

一句“你懂的”，成为今年 “两会”期间的热词。政协新闻发言人化“敏感”问题为大家的心照不宣，其应变的智慧受到点赞，虽然“敏感”问题的抛出仍为境外媒体所专美。

不过说起来，这事儿经过一段时间的“吹风”发酵，敏感度早已大为降低，以至坊间都失去了口耳相传的热度。在那样的场合一经提及，或许“秀”的成分都大于实际意义。即便如此，人们多少还是觉着这难得的“透明”，是政府有所进步的表征。

在国内媒体人眼中，“敏感”这个词意涵丰富又讳莫如深。一件事是否“敏感”，自以政府的口径或取向为准。“敏感”者，一言以蔽之，不宜公开报道的内容是也，看似五花八门，站在政府的立场上，或不难捋出个一二三来，如有损政府形象的内容，不利于社会稳定的内容，或为某些尊者讳的内容等等。一旦冠以“敏感”之名，并在“讲政治”的要求下，众媒体一律噤声无二。

但毋庸讳言，所谓“敏感”内容中也时常夹带着利益集团的私货。记得十数年前的广西南丹矿难，记者明明于现场排除万难获取一手资料，板上钉钉的事实，却因权钱交易织成的黑网的阻碍而不得公之于众；有冒风险披露真相的媒体反而受到“不讲政治”的责难甚至处分，直到最后党纪国法占了上风，真相大白于天下。

一些有损政府形象的“敏感”，或也值得考量。回想先前，一场事故，死人数量有时成机密，因为死人多少关乎事故的严重程度，进而关系到领导人的责任甚至官职去留。非典初发时将死人数量视作“敏感”就是一个例子。一个恶性突发事件，媒体每每首先考虑的是派人前往现场，摸清真相，某些政府部门则会评估其对自身的负面影响，从而作出是否报道、如何报道的裁量。久而久之，新闻人的职业伦理都面临扭曲的危险，一事突发，不是立即奔赴现场了解实情，而是坐等上面精神，若获“敏感”定性，便有可能不了了之。

无数事实表明，打着“敏感”的旗号阻止公开透明的行为，其中多半隐藏着一己之私。这就是为什么要将公开透明视作政府为政伦理的大要。时代毕竟进步了，放眼当下，借助公权力隐瞒事实真相可谓冒天下之大不韪。面对突发事件，政府也不得不对媒体发出“快报事实，慎报原因”的提醒。“两会”期间，记者对代表委员官员提问也少有禁忌。媒体眼中的“敏感”事体不断锐减乃是不争的事实。

在公众眼中，一个面对媒体能够坦陈自身不足、甚至敢于自揭家丑的主政者是有魅力的。一个具有反思精神和“脱敏”自觉的政府是值得信赖的。李克强总理政府工作报告有言：加大政务公开，及时回应社会关切。所有工作都要充分体现人民意愿，全面接受人民监督。我注意到，这段话有热烈的掌声回应。个中深意，大家都懂的。

（作者为资深媒体人）

据说不少地方一把手天不怕地不怕，除了怕在任的上级外，就怕退休的前任。曾听一个地方官员讲过，他说：幸亏那些退休老同志不会上网，仅仅只是在生活中发发牢骚骂骂现任，不然的话，老同志们天天到互联网上去批评现任，他们就受不了啦。普通网友曝个光、批评几句，还可以承受，老同志们要发飙，那可都是让现任吃不了兜着走的猛料。那位官员开玩笑说，千万别让老同志们学会上网。

理解官员们的这种“敬畏”，比如正在召开的两会上，最尖锐的批评，最让官员们流汗的言论，往往正来自那些退休的高官。举个例子，卫生部规定医生必须签协议不收红包，该部门曾将此一规定当作反腐政绩，可全国政协常委、原卫生部副部长黄洁夫却毫不留情地批评，这个规定非常可笑，这是对医生的不尊重。

医生估计也不满，可没人敢说，各级卫生行政部门的官员估计也有微词，但没人敢批评上级的规定，但退休的前副部长就敢说。现任领导一定挺怵这个前任的，而且对这种批评必须听着。不只是这次两会，公众常听到来自退休高官的炮声。

听听这个尖锐的批评：现在“官满为患”，一些乡镇好几百个干部，小汽车停了几排——老百姓再勤劳，也养不起这么多官啊！这么尖锐的批评不是“公知”说的，而是中纪委原副书记刘锡荣。

再听这个犀利哥的炮声：中国目前的卫生医疗服务体系存在着严重的不公平现象，一些干部长期占据了干部病房、干部招待所、度假村，一年开支惊人。这位犀利哥不是韩寒或李承鹏，而是卫生部原副部长殷大奎。真是内行批内行，批得更在行。

更让现任头疼的是这位前任，88岁高龄的云南省政协原副主席杨维骏，坐着政府专配用车为12名失地的农民开道，带他们到云南省政协反映问题。

这些发言者的职位前都带着个“原”字，加个“原”字就不是官，而是民了。退休了，轻松了，失去的是权力，得到的是自由，所以就敢说了。相对应的是，很多两会上的在任官员都不敢说。相映成趣的是，因为在任官员多当人大代表，退休官员多当政协委员，就形成了委员比代表更敢说的两会现象。

个别不认真履行代表职责的官员，要么是“装聋子”，其他代表委员再尖锐的批评，都不回应不搭腔，假装认真记录，知道这时候不能说。要么是“要票子”，没把人大代表的身份当成参政议政，而是当成“跑部钱进”的机会，去拍上级领导马屁，跟中央要政策，要发改委和财政部要钱。要么就是“扯犊子”，说一些官话套话大话假话废话，开口闭口“听了总理的报告非常激动深受鼓舞”，因为说废话最安全嘛！再就是“卖关子”，媒体一问敏感和尖锐的问题，就都回避，太极打得无比娴熟。他们信守言多必失沉默是金，人家的代议比的是谁更能说，我们比的是谁更能憋住话。

一些退休官员敢说，而一些现任的不敢说，倒没觉得那些退休官员在道德上就多么高尚了，他们在任的时候，一样也没说，一样是装聋子、要票子、扯犊子、卖关子。这是体制问题，在任的时候有很多顾忌，得看很多人的脸色，有很多想法，没什么比仕途更重要。现在退休了，没什么可怕的了，总不能不给我发退休工资吧，终于混到了不看别人脸色而让别人看自己脸色的时候，就敢甩开膀子抡圆了说了。

所以，还是尽可能少地让在任官员进人大和政协，让他们自己监督自己，太为难他们了，他们对自己也下不了手。而让退休官员去当代表委员，他们已不是官员了，但有经验，有资历，更有胆量，让退居二线的他们发挥余热，还是有必要的。