国家发展改革委、住房城乡建设部近日印发了《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》。意见指出，到2015年底，我国设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度，具备实施条件的建制镇也要积极推进。意见明确，各地要按照不少于三级设置阶梯水量，第一级水量原则上按覆盖80%居民家庭用户的月均用水量确定。第一、二、三级阶梯水价按不低于1:1.5:3的比例安排，缺水地区应进一步加大价差，第三级阶梯水价是第一级的3倍。（1月4日《经济日报》）

继居民阶梯电价之后，居民阶梯水价终于有了实质性大动作，正式明确了全国实施阶梯水价的时间表，而不再只是少数城市的试点和纸面上的讨论。从网友的反应来看，持反对意见的有不少，主要集中在两点，一是认为阶梯水价与阶梯电价一样，对节约用水的作用有限。二是担心实施阶梯水价等于变相涨价。不过，我以为，不管是已经实施的阶梯电价，还是即将实施的阶梯水价，以及未来可能要实施的阶梯气价，我们应当更多地从促进社会公平的角度解读，而不是简单的从价格上涨视角看问题。实施阶梯水价，没有偏离社会公平轨道，更不是洪水猛兽，吞噬着居民的生活水准和财富，相反是在促进社会公平用水、节约用水。

众所周知，我国虽然是一个缺水国家，很多城市缺水程度非常严重，但我国同时是一个水资源浪费非常严重的国家，原因之一就是水价定价不合理，浪费水的成本太低。而且，水资源作为日益稀缺的公共资源，富人多用水和穷人少用水的价格相同，实质上等于穷人在承担和平摊着富人的用水成本，说白了是穷人补贴富人，这显然很不公平。实施阶梯水价，多用水就要支付高价格，承担高成本，这有助于促进社会用水公平，也在一定程度上有利于抑制浪费水资源现象，节约用水。

实际上实施阶梯水价，虽然有些居民的用水价格上涨了，但并不等于全民用水价格在上涨。对于绝大多数中低收入居民来说，他们属于第一梯次，水价会保持不变，涨价并不影响他们的生活质量和用水成本。只有总共在20%左右的第二梯次和第三梯次的居民的用水价格才会上涨，其中第三梯次水价将上涨三倍，涨幅确实很大。但是，他们属于社会的高收入人群，他们不差钱，水价上涨一点，对他们的生活质量毫无影响，一个月的用水费用还没有一天花费的油费多。换言之，公众担心实行阶梯水价会拖累中低收入人群其实是杞人忧天。

当然，我们也要看到，实施阶梯水价，可能误伤广大租房客，因为他们个人虽然属于第一梯次，但是他们租房的房东可能属于第二梯次、第三梯次，而上涨的用水价格最终会分摊、转嫁到他们头上。从这个角度说，实施阶梯水价之后，有必要对租房客实行单独开户政策，避免被第三梯次。另一方面，由于目前居民供水实行垄断机制，而且各地水价处于高位运行，公众意见比较大。在推动阶梯水价同时，有必要打破垄断格局，放开市场，允许民营资本进入居民供水领域，形成竞争格局。

日前，国家发改委、住建部联合发文，要求2015年底前，全国所有设市城市原则上全面实行居民阶梯水价制度。第一、二、三级阶梯水价原则上按不低于1：1.5：3的比例确定。但是，记者在调查中发现，全面实行阶梯水价，在现实中还面临用水观念陈旧、技术瓶颈制约以及“借梯涨价”疑云等三个难题。（1月5日《新华每日电讯》）

我国是一个水资源并不丰富的国家，实行居民阶梯水价制度，对于推进水资源节约的积极意义不容否认。但是按照国家发改委与住建部的要求，第一、二、三级阶梯水价按不低于1：1.5：3的比例安排。第一级用户级阶梯水价暂不调整，对第二级、第三级用户来说，阶梯电水价实际上就是变相涨价。如果真的不增加居民水费负担，实行阶梯水价就应该降低第一档水价，让利于民。

在我看来，为了减少阶梯水价改革对民众生活带来冲击，水价阶梯如何设置，第一级、第二级、第三级如何确定，是一个技术活。特别是第三级水价达到第一级的3倍，提价幅度很大，如果阶梯搭建不当，对消费者影响很大。而且第三级用户水价是否需要提价3倍，值得商榷。既然我们建立了听证制度，各地就要认认真真遴选听证会代表，听取各界代表意见，小心求证阶梯水价方案。

以笔者所在的湖北武汉为例。目前，武汉市按照阶梯水价三级水量1:1.5:2的价格比，一级水量为每吨1.52元（不含污水处理费，下同），二级水量价格为每吨2.28元，三级水量为每吨3.04元，每户按4人计算，每月居民用水25吨为一级用水，33吨为二级用水，33吨以上为三级用水。而按照两部委出台的指导意见，三级水价比为1:1.5:3，每月用水33吨以上水价将调整为4.56元。如果算上污水处理费，水价将更高。

此外，目前武汉市按照覆盖95%的居民家庭用户月均用水量确定第一级用水。而按照两部委的要求，第一级水量原则上按覆盖80%居民家庭用户的月均用水量确定，也就是说，更多家庭将会由第一级用户变成二级、乃至三级用户。武汉夏季气温偏高，每天要洗衣、洗澡，不仅人口众多的家庭会被变成二级、三级用户，就是人口少的家庭，恐怕也难以幸免。如果水价阶梯搭建不当，将会增加多数城市家庭的水费开支。并非如发改委与住建部说的那样，八成家庭不受影响。

尽管GDP数据在稳步增长，最近有消息说，一些省份富可敌国，但是人均GDP并不占优，民众的荷包并没有赶上GDP增长的步伐。继阶梯电价之后，阶梯水价又将变相涨价，多种生活必需品吹响涨价集结号，普通消费者难免感到郁闷。

对于经济殷实的家庭来说，每吨水涨价几毛钱、几元钱，每月增加十元、百元支出，不会对生活质量造成影响。用水依然是该用就用，想用就用，对节约用水意义有限。但是对于普通民众来说，水费涨价的影响就大不一样。为了不增加水费支出，我们除了减少用水，降低生活质量外，别无他法。

因此，水价阶梯如何搭建，如何减少阶梯水价制度对民众尤其是困难群众的影响，实际上是一道民生考题，需要周到的制度安排做支撑。由于供水行业具有特殊的垄断属性，消费者根本没有选择的余地。两部委推广阶梯水价制度之前，应该督促供水行业公开真实的水价成本，坚持内部消化成本压力，积极履行社会责任。另外，实行阶梯水价，还要考虑地域差别、季节差异，综合考虑家庭人口等因素，合理确定阶梯水价标准，并对困难群众给予政策补贴，避免普通民众生活质量因阶梯水价制度而下降。

最近,国家发改委和住建部联合发布《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》,提出在2015年底前,城市全面实行居民阶梯水价,引起广泛关注。

人们关注“阶梯水价”,固然是因为“阶梯水价”方案将直接影响约二成家庭的支出,涉及民生问题；而另一个重要原因是,人们希望知道“阶梯水价”的节水预期如何实现。“阶梯水价”指导意见出台之后,媒体纷纷以“八成家庭水费不会增加”等标题进行报道,彰显出各方对大多数家庭利益的重视,其背后正是对民生的关切。

这些年来,“阶梯水价”争论从未淡出公众视线。相关部门每每提起“节水”“节电”并要“涨价”,立即引来不少人反对之声。正由于此,“阶梯水价”在不少地方一直都雷声大、雨点小,说得多、做得少,推进较缓慢。截至2012年底,只有约50%的地级以上城市实施了“阶梯水价”。

不过,水资源的日益紧张是我们无法回避的残酷现实,节水容不得一等再等。政府部门2009年发布的数据显示,当时调查的全国669座城市中,有400座城市供水不足,110座严重缺水；在32个百万以上人口的特大城市中,有30个长期受缺水困扰。最近几年,不少城市的缺水状况并未明显改观,甚至更加严重。城市资源紧张至此,城镇化又加快推进,如果不节水,出路何在?

为此,每一种有利于节水的措施和办法,都显得弥足珍贵。据媒体报道,一些已经实行“阶梯水价”的地方,节水效率提高了5%—20%。为此,尽快在全国普遍实施“阶梯水价”,必要性日益突显。不过,在民生与民声都得到普遍重视的当今时代,任何一种决策都应更加科学,即便是科学、必要的方案,也不能单靠强力推行,而必须尽可能得到公众的理解和支持。

经验表明,良策要产生良效,离不开公众支持。这种支持,需要相关部门与民众以良性互动来激发并增强。比如,在“阶梯水价”节水的问题上,不少人曾经质疑相关企业打着“节水”幌子行涨价之实,要求公布相关企业的收支情况,却鲜有回应。还比如,媒体报道很多地方的纯净水制水机存在很大浪费,却鲜有地方回应是否进行了整治。这种状态,如何称得上良性互动?

“阶梯水价”节水,同样需要配套政策合力推进。比如,加强对相关企业的监管,促其加强成本控制,做好成本与收益公开,为“阶梯水价”的梯度、价格涨幅作出合理界定,避免涨价给群众增加更多负担。再比如,公众呼吁对洗车、印染等行业的用水大户加强管理,促其加强污水回收、处理、利用,以节约水资源。做好这些大户的监管,节水成绩远比针对普通居民的“阶梯水价”更大。这些问题,无疑值得重视。

其实,除了“阶梯水价”节水、“阶梯电价”节电,任何一项公共政策的出台,都有相通之处。重视公众关切,积极回应民声,建立良性互动,寻求公众理解,获得更多支持,自能形成合力,共同做好社会治理的大文章。

国家发展改革委、住房城乡建设部出台“指导意见”，要求2015年底前，所有设市城市原则上全面实行居民阶梯水价制度。发改委表示，阶梯水价主要目的是引导居民合理用水、节约用水，不是让大家多掏水费。

阶梯水价不是新鲜事，早在2002年，多部委就联合发出通知，要求推进城市供水价格改革，逐步实行阶梯水价。目前，包括南京、广州、长沙和武汉等多个城市已经实行了阶梯水价。

节约水资源的目的无可厚非。但现实中，一提到水价改革，很多人第一反应就是“涨价”，阶梯水价恐怕也不例外。发改委对此的特别声明，似乎也表明舆论“看涨”的反应早在意料之中。

涨价的担忧不无道理，普通人的“直白”理解也是来自生活经验。一直以来，各城市的自来水价格变动，几乎是只涨不跌，以节约水资源为目的的阶梯水价制度，又如何保证不被变相利用为涨价借口？

根据“指导意见”的要求，各地要按照不少于三级设置阶梯水量，第一级水量原则上按覆盖80%居民家庭用户的月均用水量确定，保障居民基本生活用水需求，三级阶梯水价按不低于1:1.5:3的比例安排，缺水地区应进一步加大价差。从这些具体要求看，基本原则是不影响大部分“正常”用水的用户，以及“正常”的用水量，但问题在于，这能不能反映大多数人的基本用水需求？而以那些“用水大户”的消费水平衡量，这个阶梯水价能不能“敦促”他们节约用水？

有这些疑问存在，当阶梯水价在各地具体落实时，如何保证不成为变相涨价的工具，同时让节约水资源的效果真正体现，值得警惕与深思。我国水资源的地域分布差异大，供水以城镇为单位，问题最终还是要落到地方政策层面来解决。阶梯水价原则上全国推行，其后，各地将陆续出台政策，召开听证会，这些疑问将要逐一讨论，可能不乏争议出现。为避免这一制度沦为涨价的口实，或者避免涨价的舆论猜测，那么有必要确保最充分的公众参与。

水资源是公共品，但不可否认，在有些城市，它被视为地方创收的资源，潜在的融资工具。曾几何时，一有风吹草动，水价上涨的提议就出现，调价政策尽管会走听证会的程序，但很多时候是例行公事。更极端的情况是，一些地方政府以公用事业“公办民营”的改革创新名义，直接将自来水企业卖出去，而在涨价的问题上，政府与自来水企业一唱一和，根本谈不上监管。

水电、天然气等等垄断性质的资源，虽然是公共性产品，但不表示没有竞价机制，譬如让公众参与价格博弈。人们对于公共资源价格改革就是“涨价”的理解，甚至是“又在搞钱”的抱怨之辞，反映出目前地方公共政策制定上的一大弊病，就是价格调整的用意、名目往往很正确，争议不得，讨论不得，听证会只是一个调价名目的宣讲会。让公众参与价格博弈，正是公共资源产品的“竞价”方式。在节约水资源和阶梯水价的总体原则上，具体如何设定价格，怎么操作，需要公众充分参与讨论。

其实，资源的价格增长，也是正常现象，今天的水价和30、50年前一样，也不现实。问题的关键是，既然是公共资源，就要充分听取公众的意见，公共资源绝不是政府“融资”的平台，更不能沦为敛财的工具。

□ 本报评论员 李杏

地方政府能否彻底公开水价成本，能否按照公众要求履行听证程序，还需要观察。

国家发改委、住建部3日出台“指导意见”，要求2015年底前，所有设市城市原则上全面实行居民阶梯水价制度。

早在2002年，多个部委就曾联合发通知，要求全国各省辖市以上城市须在2003年底前实行阶梯水价，其他城市则在2005年底之前实行阶梯水价。但很显然，该计划落空了，这也意味着推行阶梯水价并不容易。

笔者认为，要想全面推行阶梯水价，必须要吸取过去的经验教训，并把它们转化为新的改革动力，改革目标才有希望实现。

过去，阶梯水价之所以改革不成功，原因之一是没有获得民意普遍支持。阶梯水价给很多人的印象是“阶梯涨价”，即不是以节水为目的，而是以涨价为目的。那么，公众自然不太支持这一改革。再加上这些年很多地方频频提高水价，公众更有理由怀疑某些地方实行阶梯水价就是为了涨价。

譬如，据不完全统计，从2012年2月开始，多个城市公布水价上涨方案，水价平均上涨幅度达到了30％。不仅涨价意图明确，而且调价的决策程序也被舆论质疑，例如，水价成本不透明，水价听证怪象百出。在这种情况下推行阶梯水价，自然会面临不少质疑和阻力。因此，打消公众疑虑是改革的第一步。

这次两部委的意见强调，实施居民阶梯水价要全面推行成本公开，严格进行成本监审，依法履行听证程序，主动接受社会监督，不断提高水价制定和调整的科学性和透明度。看上去似乎吸取了以往的教训，但是，地方政府能否彻底公开水价成本，能否按照公众要求履行听证程序，还需要观察。

以往改革不成功的第二个原因是，改革成本由谁买单不明确。实行阶梯水价的前提是“水表出户、一户一表、计量到户”。但由于谁来为“一户一表”改造买单不明确，改革在不少城市面临阻力。而这次两部委通知只是要求“限期完成‘一户一表’改造”，改革成本谁来承担，这仍是个问题。

还有，一些城市水价持续上涨，而水质却经常遭遇质疑，水价与水质不匹配也引发舆论质疑。水质信息的透明度和可信度如何保障，也是一大问题。

总之，阶梯水价有必要推行，但必须吸取以往教训，对改革方案进行更周密的设计。

□冯海宁（媒体人）

完整的资源类改革，不能只围绕居民展开，而不围绕企业进行，不能只注重价格效应，不注重制度效应。

国家发改委、住房城乡建设部出台指导意见，要求明年底前设市城市全面实行居民阶梯水价。各地要设不少于三级阶梯水量，第一级水量原则上按覆盖80％居民家庭用户的月均用水量确定；第一、二、三级阶梯水价按不低于1:1.5:3的比例安排。

阶梯价格机制，是近年来资源类价改的主攻方向。借助杠杆效应调节人们的资源消耗惯性，既是人均资源占有水平的现实决定的，也是推动节能环保的需要。实施阶梯水价的主要政策诉求，不存在社会认识上的难度。此前的经历表明，公众对于资源类价改的敏感度，主要来自实施层面的正义性是否充足。开的是不是真实的听证会，对困难群体是不是有财政补贴的考量，往往影响到公众的判断，甚至消解了资源类价改的意义。不少人对“价改就是涨价”的一般感知，即是如此。

因此，怎么强调实施阶梯水价的程序正当性，都不为过。资源类价改因其固有特点，公众很难在前端就介入其中，由于没有刚性设定经营方对广大用户的告知义务，导致公众通常既不知道企业的管网、管运结构，也不知道其成本核算方式和盈亏情况。如果在价改后端仍然忽视程序正当，那么阶梯水价这样的改革就将总是在缺乏共识的环境中推进，最终使价改丧失空间。

还要看到，即使实施阶梯水价汲取了此前的教训，在充分的法理支持下推进，并且能够取得预期效果，也只是完成了半程改革。这半程，完成的是对居民用水习惯的调节，而合理利用水资源的要求，并非只针对消费端。水资源在开发、管理、运输、管道诸环节，同样有优化的必要。完整的资源类改革，不能只围绕居民展开，而不围绕企业进行，不能只注重价格效应，不注重制度效应。

水资源的经营格局，同样存在改革空间。比如，水资源的开发利用仍基本处于半封闭、半专营状态。不开放似乎是为了保证对稀缺水资源的有序开发利用，却在事实上造成了条块分割的另类无序。又如，开发、输送、销售各环节的交叉管理，增加了水供应的成本，而这些成本最终也由居民支付，这实际上是资源类企业的常见病。

仅仅追求价格的市场化，而不追求管理机制的优化，水价改革就难称真改革。实际上，真改革的方向已经确立。十八届三中全会提出，要推进水、石油、天然气、电力等领域价格改革，放开竞争性环节价格。同时，提出了管网分离、管运分离的要求。这样的后半程改革什么时候到位了，水价的调整也就失去话题性了。因为，由竞争发现的价格，最令人信服。

本报特约评论员 徐立凡

近日，国家发改委、住建部印发《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，表示为引导居民节约用水，促进水资源可持续利用，2015年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度。（1月3日 新华网）

与之前的“阶梯电价”政策相比，“阶梯水价”政策显然具有更多亮点：一是明确了三级水价的覆盖面与梯价比例，二是保留了富水地区与缺水地区的价差弹性，三是强调要全面推行成本公开，四是要求不断提高水价制定和调整的科学性和透明度，五是要求通过设定减免优惠水量或增加补贴等方式考虑低收入家庭经济承受能力。这些亮点让“阶梯水价”政策更易被群众接受，也能更好地达到预期目的。

“阶梯水价”的政策亮点，只要执行不走样，就可以化解很多疑虑。比如全面推行成本公开，依法履行听证程序，就可以避免“阶梯水价”成为“只升不降”的变相涨价；严格进行成本监审，主动接受社会监督，就可以避免水企起步价“报小数”、阶梯价“报大数”的问题，从而符合群众消费实际；规定覆盖面的依据是月均用水量，就为阶梯水价“以年为限”保留了空间，避免季节用水差异增加负担。

但是，我们注意到，“阶梯水价”政策并没有提到水价的定价模式问题，而这一问题恰恰是实施阶梯水价的重要前提之一，因为不同的定价模式就会有不同的成本核算结果，更会有不同的成本控制。比如，传统的成本加成法，就会导致成本核算粗放，容易导致成本控制惰性，而现代的目标定价法，更有利于控制成本开支。就“阶梯水价”来说，如果没有一个科学的定价模式，不仅可能导致成本核算失真的问题，也难以让百姓看得明白。

近年来，全国许多地方都进行了“水价上调”，其理由主要是成本上涨，具体来说主要是三个方面，一是人力等成本上涨，二是污水净化及处理成本上升，三是城市本地水源污染加重，导致调水成本增加。污染导致的成本增加，在“谁污染谁治理”的原则下，一概由居民负担显然是不合理的；而在人力方面，媒体调查显示水企职工工资平均比社会平均水平高出了很多，广东省物价局还专门出文，禁止水企职工工资超社会平均工资1.2倍。这些已经暴露出的问题，如果没有得到有效的解决，无疑会给推广阶梯水价带来阻力。

为了更好地实施“阶梯水价”政策，各城市应该结合实际、因地制宜、尊重民意，选择合适的定价模式，最大限度地实现“阶梯水价”政策的初衷。

国家发改委、住建部近日宣布，为引导居民节约用水，促进水资源可持续利用，2015年年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度。国家发改委表示，推行阶梯水价后，80%的居民生活用水支出不会增加。

水价不高，但对公众而言，其敏感度却不低。此前许多城市为水价调整而召开的听证会，均被指为涨价前奏。此次，尽管国家发改委大声宣布，八成居民用水支出在推行阶梯水价后不会增加，但还是有不少市民把实行阶梯水价和涨价联系在一起。其实，国家发改委所言的“80%”，并非随便讲讲的空话，而是具有可操作性的民生原则。这一原则在部分城市的实践中也得到了有效贯彻。南京市实行三级阶梯水价已有多年，据统计，2011年该市抄表到户的自来水用户中，近96%用户执行的是第一阶梯价格，也就是说这些居民的水费没有受到影响。

同时，阶梯水价制度所具有的引导节约用水作用，也已被一些先行先试的城市证实。安徽合肥自2010年实行阶梯水价制度，该市城市居民的节水效率提高幅度达5%以上，也就是说居民人均用水量相比以前有明显降低。

发改委此次高调宣布居民阶梯水价实行时间表，既是对已试点城市取得成绩的肯定，也是对尚未实施阶梯水价城市的督促。自2004年起，北京市相关职能部门就公开表示，阶梯水价即将实行。但多年以来，北京在建立合理的水价形成机制方面，推动起来有难度。北京市实行阶梯水价的难度，主要产生于操作层面，诸如居民用水定额如何确定，以及查表到户、水表更换等具体问题。

阶梯水价，之所以成为目前国际通用的水价征收方式，源于其具备的两个特点，促进节水、保障弱势用水者利益。美国、以色列以及我国台湾、香港地区等已实行阶梯式计量水价制度多年。我国天津、银川、大连、南京等城市也先后开始实行阶梯水价。阶梯水价是对使用自来水，实行分类计量收费和超定额累进加价制的简称。阶梯水价制度的基本特点是保障合理用水需求，用水越多水价越贵。阶梯水价制度让价格因素在水资源配置、需求调节方面，发挥了积极的作用，增强了企业和居民的节水意识。

阶梯水价等有利节水的制度，之所以势在必行，是由我国严重缺水的国情决定的。中国是缺水国家，虽有黄河、长江等大江大河，但分布不均，无法全面满足各地用水需求。更严峻的是，目前社会各方面水需求增长迅速，而水资源量却呈衰减趋势且污染日益加剧。北京在水资源匮乏和城市人口快速增加的双重压力下，更尴尬地成为全国人均水资源最少的重度缺水地区，“甚至不如以干旱著称的中东、北非”。

以阶梯水价加强居民节水意识，也是对我国节水“短板”的弥补。我国2004年万元GDP用水量为399立方米，约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。经过多年努力，我国万元GDP用水量目前已接近世界平均水平。相比之下，城市居民用水目前已成为节水“短板”。以广州市为例，该市于2012年底开始实施阶梯水价，而此前广州的人均用水量堪称国内“一流”，高于全国平均水平的3倍，相当于北京市的2倍、法国巴黎的3倍。我国人均综合用水量比欧洲国家高出一倍，城市居民粗放型的用水习惯，就是造成水资源浪费的重要原因之一。

节约用水，这个良好习惯的形成，需要国家倡导、媒体呼吁，同时也需要经济杠杆的撬动。实践证明，阶梯水价就是一个可用的“杠杆”。水是生命之源，节约用水是社会文明进步的表现，也体现了对生命的尊重。节约用水，不仅因为水费，是为了尽到一份应尽的责任，是为了自己的未来，以及未来的子孙后代。

节约用水，这个良好习惯的形成，需要国家倡导、媒体呼吁，同时也需要经济杠杆的撬动。实践证明，阶梯水价就是一个可用的“杠杆”。水是生命之源，节约用水是社会文明进步的表现，也体现了对生命的尊重。节约用水，不仅因为水费，是为了尽到一份应尽的责任，是为了自己的未来，以及未来的子孙后代。

今日社评 本报评论员 樊大彧