政府创造环境 社会释放活力

——从国务院机构改革看政府职能转变之一

学会尊重市场、重新发现社会，这是认识和定位政府职能的基本依据，也是推进政府机构改革的现实需求。

不同版本的猜想，翘首以盼的等待，今天中国，很少有哪项议题能像“机构改革”，引来如此密集的关注。这种关注，既有对切身利益的考量，更包含着对深化改革的期盼。

新组建国家卫生和计划生育委员会、不再保留铁道部、卫生部、国家人口和计划生育委员会……3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》提交审议。正如中央政治局会议强调的，“国务院机构改革和职能转变在行政体制改革中起着至关重要的作用”。对这一方案，我们该以何种视野观照？又该从什么角度评判？

细心的人会发现，相比以前的国务院机构改革方案，此次方案标题中增加了“职能转变”四字。将“职能转变”提升到与“机构改革”同等地位，是本轮机构改革的一大亮点。职能是机构设立的依据，机构是职能的载体。相比于部门撤并，职能转变更难，也更为重要。如果职能不转，单纯地对机构分分合合，效果是有限的，甚至还会陷入“精简再膨胀”怪圈。就此而言，这次改革突出强调职能转变，抓到了要害。

如果说行政体制改革是经济和政治体制改革的重要内容，那么转变政府职能则是深化行政体制改革的核心。转变政府职能，实质上是解决政府应该做什么、不应做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由政府、社会、市场各自分担，哪些事应该由三者共同承担。这个问题，我们党在改革开放之初就认识到了，并伴随着我国社会主义市场经济发展的每一步。

本轮机构改革，是自1982年以来，中国第七次进行规模较大的政府机构改革。从1993年的“适应市场经济需要”，到1998年的“消除政企不分”；从2008年的“突出公共服务”，再到今年的“职能转变”，梳理这些改革，无不随着社会主义市场经济的发展而发展。学会尊重市场、重新发现社会，这是认识和定位政府职能的基本依据，也是推进政府机构改革的现实需求。

从这个角度，可以把握此次改革的方向。实行铁路政企分开，减少和下放审批事项……此次改革的核心，是向市场放权、向社会放权、向地方放权。把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项管住管好，努力做到不越位、不错位、不缺位，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，有效发挥中央和地方两个积极性。

从这个角度，可以看到此次改革的主体。组建国家卫生和计划生育委员会，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源；组建国家食品药品监督管理总局，提高食品药品安全质量水平；建立不动产统一登记制度、减少行政事业型收费、减少和下放投资审批事项……此次改革，从解决人民群众最关心最直接最现实的问题入手，充分回应人民群众的现实关切，体现了改革过程中的人民主体地位。

从这个角度，可以感受此次改革的力度。改革工商登记制度、改革社会组织管理制度……这些改革，可以说个个都是事关重大、社会关注的难点问题，也是多年未能做成的。改革在这些重点领域突破，既充分表明，行政体制改革不等于机构改革，机构改革不等于大部制改革；更让人们看到，新一届中央领导集体在改革这个问题上，是坚定不移的，是敢啃“硬骨头”、敢于“涉险滩”的。

美国IBM前董事长郭士纳有本自传，书名叫《谁说大象不能跳舞》，讲述了作者如何带领一个大企业成功转型的故事。事实上，当前中国改革，何尝不是如此？让大象调整舞姿，任何一点变化，都会产生巨大而持续的影响。就此而言，不管是机构改革，还是其他改革，都必须注重改革的连续性、系统性和前瞻性。看准了的改革，就要大决心推进，争取早日取得成效。看得还不那么准、又必须突破的改革，可以先行试点，摸着石头过河，在实践中开辟新路。作为行政体制改革的“示范性工程”，机构改革的意义在这里；作为农历蛇年的“头号改革”，我们的希望和信心在这里。

本网评论热词：政府机构改革

无疑，大部制改革是此次两会的重头戏，早在两会前各种版本的改革方案就传得沸沸扬扬，关注和猜测的热情比“人事安排”还高。人们之所以关注此项改革，一是这项改革涉及部委的调整，与公众利益密切相关；二是，相比那些抽象的理念，部委调整是最具体、最看得见的改革；第三，更重要的是，这是中国新一届领导集体的第一个大动作，由此可能窥见今后的改革走向。大部制改革方案10日出炉，动作不算大，也不算小，与人们的预期和猜测并无多少差别。

媒体的焦点，多集中在这一次的改革：撤了几个部委，少了几个正部级机构，组建了什么新机构，谁成了“末任部长”，新机构设立后的人事安排，原机构的人员安置，谁家欢喜谁家愁，哪个部门的权力大了哪个权力小了，等等。这些信息，确实是新闻，也是公众急于想知道的。但这些都只是浅表层的新闻，最深层次的问题并不在此。

很多人都把这一次的大部制改革看成是部委之间的权力重组。其实，这一次改革并不是部委间的权力重新分配游戏，而是一次放权革命——向社会放权，向市场放权，向民众放权。这个问题上，中共中央政治局委员、国务委员马凯在对机构改革作说明时说得很清楚：这次改革，要以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管。中国改革发展研究院院长迟福林也认为，本次机构改革最大的亮点是放权。

减了多少个正部级机构是次要的，最关键的是向社会放了多少权。大部制改革，不是让这个部委权力更大，那个部委权力更小，而是系统地向社会放权，减少政府干预，市场能调节的交给市场，社会能自治的交由社会，地方能管理的交给地方。

比如公众关心的铁道部被撤销，某些职能机构并入交通部，并不是将原属于铁道部的权力转移给了交通部，形成一个拥有更大权力的部委，而是实行市场化改革，实行政企分开，组建中国铁路总公司。这是向市场放权。

还有新闻出版总署和广电总局的合并，并不是将两种权力相加形成一个权力更集中的大部，不是1加1等于2或大于2，而可能是小于2。因为两个机构合并后，很多权力将放给社会。马凯也谈到一些部门职能越位、缺位问题依然突出，不该管的管得过多，一些该管的又没有管好。机构改革，很大程度就是革政府自己的命，放弃那些“不该管的”和“管得过多”的，集中力量管好“该管的”和“没管好”的。

还有其他职能机构的调整也是如此，都集中于“放权”而不是“分权”，从体制上最大限度地给各类市场主体松绑，而不是在部委间分蛋糕。比如要“减少投资项目审批，最大限度地缩小审批、核准、备案范围”，要“减少资质资格许可，对不符合行政许可法规定的，一律予以取消”。在民政事务上的改革也是如此，要放松对社会组织的管制，更好发挥社会组织在发展中的重要作用。

这是应有的改革方向。如果改革仅仅是在部委间分权、在官员间平衡，变成部委间的权力博弈，而不是向市场、社会和民众分权，还可能滋生出更多的问题，改革只是在原地转圈圈。

《朱镕基讲话实录》中曾如此描述机构改革阻力，“我抱着粉身碎骨的决心来干这件事，”朱镕基说，1997年年底，找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤，长时间坐着谈话使朱镕基过度疲劳，每次站起来都很困难。可以想到，这一次的机构改革也一定不容易，改革就是政府要拿刀割自己的肉。中国需要这样自我割肉和刮骨疗毒的改革勇气!

■大部制改革，部门的合并只是一种表象，实质是通过机构的归并来优化行政组织结构，转变政府职能，增强政府在公共服务、社会管理、经济调节方面的责任。事实上，这也是当前我国进一步深化行政管理体制改革的重点和方向。

今年全国两会的一项重要内容，是审议《国务院机构改革和职能转变方案（草案）》。按照草案内容，这次国务院机构改革，将把职能转变放在更加突出位置，坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制。可以说，这是对过去国务院机构改革特别是上一轮大部制改革经验的总结。

大部制改革的核心

改革开放以来，国务院和地方政府已经进行过多次机构改革，但由于历次改革着眼于机构的分分合合，因而成效有限。5年前的上一轮国务院机构改革首次按照大部制模式来对职能相同或相近的政府机构进行整合归并，综合设置，以减少机构重叠、职责交叉，提高政府效能，从而初步改变了以往机构改革中简单的“加减法逻辑”，组建了“大部制”为基本框架的政府机构。

但上一轮大部制改革也留下了一些遗憾，主要是合并后的部门职能并未有机整合，内部运转不协调，职能未彻底转变，改革未突出战略和重点，以及大部门决策协调能力亟待提升。这既有改革经验不足的原因，亦有对大部制的理解偏差，同时，还有整体大环境的掣肘。

大部制这一概念是从西方国家引入的，上世纪七八十年代，西方兴起了一场新公共管理运动，重塑政府，再造公共管理部门，由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理运动以及在这一理论指导下的大部制有它的生成条件，即在一种相对成熟的民主、法治的环境中形成。而中国缺少的正是这样一种社会环境。对政府而言，民主法治首先意味着权力受到极大制约。换言之，在大部制改革中，存在着一个权力约束问题，大部制必以权力受到约束为前提。从这个角度看，我们所理解的大部制，天生就内含着缺陷。

权力不受约束的大部制可能会导致什么后果呢？过去几个部门分立，虽然办事效率低下，但部门之间为了私利，可能互相制约，现在把这些部门合在一起，成为一个超级部门，原来部门之间的分权就没有了，权力更加集中。

另一方面，既然大部制是按照市场经济发展的要求，将职能相对接近的部门进行横向合并，拓宽管理幅度，那么，它也就要求在合并各职能部门的同时，新部门的职能必须跟着转变。也就是说，大部制改革必须同时要对政府的职能进行精简和转换，包括行政审批权、价格管制权、资源控制权和对经济的干预权都要大幅缩减，通过精简机构促进政府职能的转变，逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济和社会事项交由市场、社会调节，政府则重点做好宏观规划、政策制定、公共服务及监督管理工作，为社会创造一个好的发展环境，切实减少微观管理和具体的审批事项，从而使政府部门更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位要求。这才是大部制改革的核心。

行政体制改革的重点和方向

如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。

所以，大部制改革，部门的合并只是一种表象，实质是通过机构的归并来优化行政组织结构，转变政府职能，增强政府在公共服务、社会管理、经济调节方面的责任。事实上，这也是当前我国进一步深化行政管理体制改革的重点和方向。

作为处于“深水区”的改革，政府改革是中国全面改革的关键。目前经济社会发展中出现的一系列矛盾、问题和隐忧，归根溯源，是由于政府改革不到位、体制不健全造成的。对于政府改革，我们需要从一个更宏观的视野来看待。因为，政府改革或者确切地说行政体制改革，涉及党政关系、政民关系、政企关系、政事关系和政社关系的调整，涉及政府内部权责关系的调整、组织结构的调整和人员的调整，涉及公务员的切身利益，因此，如何在科学发展观的指导下，按照经济转轨和社会转型的现实，需求推进行政体制改革的总体设计和统筹安排，使行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革相互促进、相互协调，就显得非常必要。

在全面建成小康社会的历史条件下，我国行政体制改革的总体设计应该是：建立和完善与社会主义市场经济体制相适应，与民主政治相配套，既符合国际规则与国际惯例，又兼顾中国实际的公共行政体制。它的主要特征包括科学决策、权责对等、立足服务、依法行政、注重绩效、有力监督，目标是使政府管理成为一个获得公民认可、依托公共财政、提供公共服务、满足公共需求、奉行公共参与、恪守依法行政、承担公共责任、接受公共监督的公共行政体制。

为此，政府管理创新和改革的触角要有计划、有步骤地进入财政民主化改革、行政层级调整、政府间关系重构、民间组织发展、党政关系模式再造、制约权力体制的完善等敏感而关键的领域，正确处理好党政关系和政企、政事、政社关系，加大政府职能转变力度，继续推进政府机构改革，依法规范中央与地方的职能和权限，积极培育和发展社会中介组织。

政府改革的切入点和突破口

当前而言，政府行政管理体制改革要做到继续减少和规范行政审批，加强社会管理和公共服务，推进依法行政。具体来说，就是要以实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变为重点，使政府从经济建设性主体向经济性公共服务主体转变，以此来提供经济可持续发展的体制保障；以基本公共服务均等化为重点，使政府尽快成为社会性公共服务的主体，以此来强化政府的再分配职能；以强化政府自身建设和改革为重点，使政府从部门利益、行业利益、地区利益中超脱出来，为社会公平正义提供重要的制度保障。其中，以下两方面在当下又具有迫切性。

一是依法明确政府的职责权限，包括中央政府与地方政府的职责权限、垂直管理部门和地方政府在相关领域的管理权责、政府各职能部门的职责权限、政府职能部门和内设机构各个岗位的职责，做到责任清晰，各司其职，事事有人负责。

二是将财政预算制度改革纳入行政管理体制改革范畴。正如一些学者所说，公共财政是政府管理的基础，预算体现了政府职能的轨迹。但长期以来，我们将财政预算制度改革游离于行政管理体制改革之外，导致行政体制改革与财政体制改革相脱节。其实，预算改革对于政府职能转变来说是一根重要的指挥棒，对于社会来说是促进公平、改善民生的重要手段。因为没有预算，政府什么事都办不成。从这一角度看，财政预算制度改革是政府改革在管理和技术层面的最佳切入点和突破口。

总之，新阶段的行政体制改革具有明显的结构性、综合性和配套性的特点，要求我们审时度势，把握时机，整体部署，周密安排，统筹协调，积极稳妥地向前推进。只有在总体方案设计科学的前提下，才能够统筹安排和兼顾行政管理体制改革的长期目标和短期措施，使行政管理体制改革沿着既定的方向分步骤地推进。有鉴于此，有必要由一个超脱部门利益的机构牵头，组织包括相关专家在内的研讨班子，研讨和起草政府改革的总体方案，广泛征求各方面意见。而在这一过程中，大部制的改革路径，可以看做政府改革近期目标与长期目标的结合点。

关注2013年全国“两会”系列社论之十一

检验行政体制改革的成效，更应该看政府职能是否真的转变，是否真的以人为本、依法行政，是否真的让民众满意。

十八届二中全会审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，今天，按照公布的议程，代表委员们将听取国务委员兼国务院秘书长马凯关于国务院机构改革和职能转变方案的说明。

或许很多人会关注这次行政体制改革“到底会撤并多少机构”，甚至会把撤并机构多少当成是检验改革力度大小的标准。其实，这是一种误区。尽管具体的改革方案尚未公开，但改革的原则，十八届二中全会已讲得十分明白：以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革。

也就是说，行政体制改革的核心是“政府职能转变”，并非机构撤并，更不是大幅度的机构撤并。

不要小看“职能转变”这4个字，说实话，要实现这个目标，比机构撤并难度要大得多。在现行有强大动员力的体制下，要撤并几个机构，或许只需要一个文件配以安置措施即可实现，但要实现政府职能的转变，殊为不易。

比如，要建设“服务型政府”，要“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，谈何容易——“减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”，这意味着向市场放权；“改革社会组织管理制度”、“更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”，意味着向社会放权；而“减少审批事项”，意味着要向下放权；“减少专项转移支付和收费，减少部门职责交叉和分散”，则意味着政府要主动“削权”并斩断或多或少存在的利益链……

这些“浩大工程”，撤并机构是其中一部分。只有机构撤并的同时，政府职能同步转变，才能建立起“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。如果职能不变，政府权力不下放，要管理的事务依然繁重，那么，机构改革就难以走出膨胀——撤并——再膨胀——再撤并的怪圈；即便表面上总的机构数量保持不变，但这些机构下面会衍生出一大批同样被赋予了行政权力的“二政府”。在这方面，我们需要充分吸取过去机构改革的经验教训。

当然，说机构撤并并非核心，不意味着机构改革不重要。现在的行政体制的确存在着一些部门职能交叉、政出多门、责任不清、效率不高等弊端，这些弊端首先需要通过机构撤并进行纠正。机构改革当和职能转变同步推进。二中全会提出“稳步推进大部门制改革”，这意味着，既不能按兵不动，也不能奢望毕其功于一役。

我们早就有“改革进入深水区”、“改革需要割肉般的勇气”的说法，那么，行政体制改革当是其中的重要部分。这个系统工程，不可能只是精简几个机构、实行大部门制那么简单。所以，检验未来行政体制改革的成效，不能仅仅看行政机构有怎样的变化，更应该看政府职能是否真的转变了，是否真的以人为本、依法行政，是否真的让民众满意。这才是“核心”。

部门合并目的是转变其职能，是一种权力和利益的重组，如何“说服”既得利益者主动适应新的角色，将是一个复杂的博弈过程，不仅要做思想工作，也需要改革的魄力和推进的智慧。

昨天最受关注的新闻，无疑就是新一轮国务院机构改革方案正式公布。此次机构改革，虽然与此前某些民间流传的版本相比似乎留有余地，但综合来看，不再保留铁道部、卫生部，组建卫生和计划生育委员会、“大食药监”等大手笔，仍颇有震撼力，有些调整内容也出乎人们的预料。

作为新一届政府产生并履职前的配套动作，此次力度并不小的“微调”，具有显而易见的信号意味。这意味着，自上而下的政府机构改革，正在以更大力度，在更广范围、更深层次上加快政府职能转变，政企分开、政资分开、政事分开、政社分开成为趋势，政府将以更大的勇气自我革命，向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，改善和加强宏观管理、严格事后监管。

具体而言，此次公布的改革方案，优先着力于解决现实社会中最紧迫、群众呼声最强烈的若干方面，体现了重点突破、务实平稳的指导思想。“被改革”的几个部门，其整合、撤并体现出清晰而强烈的“理顺职能”的决策意图。最明显的莫过于拆分铁道部。鉴于各界对这一计划经济独特“遗迹”的争论，对“铁老大”的改革一直受到高度关注——从铁路内部原先的公检法自成体系，到铁路法院划归地方；从1986年、2000年、2008年三次铁路改革的无疾而终，到如今彻底的“管运分离”……如今，“交通部管不了铁路”的奇特景象即将画上句号，政府的公权力谱系更为合理，而政企分开后的地方铁路单位也将放开手脚，更好地适应市场规律和市场需求，有利于激发内部生机活力。

亦因这种渐进式改革的务实特性，对新一轮国务院机构改革我们也不妨厘清几个概念、明确几个预期。

其一，我们想要的是“小”政府还是“优”政府。这里的“优”当然特指“高效低耗”。很显然，我们之所以一直呼吁“小政府、大社会”，一是以往计划模式框架下的政府太大、太微观，挤占了社会组织和市场的发育空间；二是以往职能部门、公共权力的叠床架屋、“诸侯主义”拖累了监管能力和效率。作为有着13亿人口的大国，管理难度和复杂程度远非人口仅几千万乃至几百万的国家可比，一味强调减少部委数量并不能治本。我们要的“小政府”，绝非“弱政府”，而是要打造一个小而强、小而优、小而廉的行政权力构架。

其二，如何让机构改革的“物理变化”变为“化学变化”。正如专家所言，“不仅要拆庙、建庙，更要让庙里的神仙换换脑筋”，部门合并目的是转变其职能，是一种权力和利益的重组，如何“说服”既得利益者真正放弃现有的势力范围，主动适应新的角色，将是一个复杂的博弈过程，不仅要做思想工作，也需要改革的魄力和推进的智慧。此次组建的食品药品监督管理总局，既精简了原先重叠的机构（国务院食安委办公室和国家食品药品监督管理局），又整合了相关职权（国家质检总局“管食品生产”和国家工商总局“管食品流通”的环节），对祛除目前该领域存在的“屁股指挥脑袋”弊病应能起到实效，利于构筑“大食品安全”的网络。但如何剥离、重组这些权力，清晰划分权力的边界，避免新的“踢球”和“抢球”，仍需进一步努力。

其三，渐进式的国务院机构改革，将引致地方各级相关职能部门的相应调整，如何积极稳妥地理顺上下管理关系，也将是一篇大文章。

本网评论热词：政府机构改革

“简政放权”实际上，让市场的归市场，社会的归社会，地方的归地方，让中央职能部门更加注重宏观管理和法制环境的创造，让一个社会的权力和权利，各安其位。

昨日，国务委员兼国务院秘书长马凯作了关于国务院机构改革和职能转变方案的说明。这个方案清晰呈现了，今后5年行政体制改革的基本思路。

“不再保留铁道部”、“组建国家卫生和计划生育委员会”、“组建国家食品药品监督管理总局”、“组建国家新闻出版广播电影电视总局”、“重新组建国家海洋局”、“重新组建国家能源局”等国务院机构改革方面的内容，自然是容易引人关注的。

而且，方案几乎用了同样的篇幅谈政府职能转变，提出“以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能”，并从减少行政审批、发挥社会力量、发挥中央和地方两个积极性等六个方面提出了10项措施。

无论是从十八届二中全会到这次的说明，均明确强调“政府职能转变是深化行政体制改革的核心”。而政府职能转变，“简政放权”是关键。相较于行政机构改革，“简政放权”是一盘更加值得期待的棋局。

现代政府应该有力地为社会提供各项公共服务，保障社会的公平和公正。同时，政府也是“小政府”。政府的权力不能无所不包，什么都管，什么都干。否则，既会抑制社会与经济的自由与活力，同时，又导致行政效率低下，问题丛生，权力寻租泛滥。

这次国务院行政机构职能改革将“简政放权”放在重要位置，可以说是对症下药，要理顺和解决政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。从《方案》提出的措施来看，“简政放权”主要包含三个方面的内容，向市场放权，赋予市场更多自由；向社会放权，激发社会自我治理更大活力；向地方放权，让地方有更多自主的权力。

“简政放权”实际上，让市场的归市场，社会的归社会，地方的归地方，让中央职能部门更加注重宏观管理和法制环境的创造，让一个社会的权力和权利，各安其位。

“简政放权”之于民众的期望而言，就是——今后想创业办个企业，不再需要那么多的注册资金；投资个项目，不必盖那么多的公章；想献爱心，成立个公益组织，不必要找单位挂靠；一年下来，不必看那么多“跑部钱进”的新闻，也没有必要那么多的“驻京办”……

相较于轰轰烈烈的行政机构改革，简政放权或许于外不彰，但其因为触及目前的行政权力运行体系，触及几乎所有部门的利益，所受到的阻力更大。方案释放了强烈的改革信号，必然也会遭遇空前的阻力。方案也坦言，行政职能转变“这项任务更加艰巨、更为复杂。”显然，这也是一盘很不容易下的棋局。这需要改革者的智慧和勇气。

“简政放权”的一些改革已经在广东等地先行试点，国务院的改革方案也已经成熟。希望，相关改革尽快在全国逐步扩大、铺开，尽快释放行政职能改革的能量，让民众和中国经济在新一轮改革中获益。

政企分开，可以改变政府在铁路发展中承担“无限责任”的困局；形成“企业运营、政府监管”的铁路发展模式，具备最基本的条件。

根据10日披露的国务院机构改革和职能转变方案，我国将实行铁路政企分开，国务院将组建国家铁路局和中国铁路总公司。拆分铁道部，可以说是迈出完善市场经济体制的重要一步。

客观评价，铁道部在过去计划经济时代发挥了重要作用，在改革开放以来的经济社会发展中也做出了巨大贡献。但由于体制机制转变滞后，铁道部政企不分、普遍服务业务与盈利性业务不分，不仅成为制约市场经济体制进一步完善的重要因素，而且也成为制约铁路自身更高质量、更快速度地发展。例如，刘志军案深刻地反映了铁道政企不分带来了巨大的权力寻租空间；主要领导不受约束，不顾实际地大干快上留下了安全的巨大隐患；再例如，铁路建设对资金的需求极大，但在政企不分的格局下，在行政垄断一统天下的情况下，在盈利性业务前景不明的预期下，大量闲置社会资本很难进入到铁路投资领域，也不愿意进入到铁路投资领域，使得我国在金融体制大发展的情况下，铁路反而不能借助现代化的金融工具融资，制约了铁道的长远发展。

因此，这次对铁路管理体制的改革，亮点在于政企分开。改革的方向值得肯定，改革的力度值得赞许，铁道部的政企分开，为政府向市场进一步放权奠定了体制基础。有了中国铁路总公司这个企业，就可以明确在铁路发展领域政府职能与市场职能，就可以逐步把政府承担过多、过细的行政管制职能放开、松绑；也可以改变政府在铁路发展中承担“无限责任”的困局；形成“企业运营、政府监管”的铁路发展模式，具备最基本的条件。

我们仍要清醒地认识到，铁道部政企分开，是迈向铁路市场化的第一步。撤销铁道部，更有利于破除铁路垄断，为地方、民间资本进入铁路市场，也打开了方便之门。未来一段时间内，如何约束未来中国铁路总公司的行政垄断地位，如何区分其普遍业务与盈利业务，将盈利业务如货运等，尝试向市场开放；如何形成社会资本无阻力进入、无阻力障碍退出的机制，让民间资金公平参与建设铁路配套设施等，还需要更为艰难的改革。

值得欣慰的是，铁路改革具有后发优势，不必再重走一遍其他行业走过的市场化改革的探索之路。方案不难制定，关键仍在于树立公共利益本位，以更大的决心和勇气继续深化铁路体制改革。

□匡贤明（学者）

人民需要的是众多服务员鞍前马后地为自己解决社会生活中的诸多现实难题。机构改革，最需要的就是读懂这个民意。

国务院机构改革方案今天提交全国人大审议。昨日，央视专访这一次改革方案的主要起草者、中编办副主任王峰。王峰谈到，转变政府职能要做到四个减少：减少和取消投资项目审批；减少生产经营活动的审批；减少专项转移支付；减少部门职能交叉。机构调整以职能转变为基础。

与上一轮改革相比，“职能转变”被写进方案主题，并确立为改革的核心。社会公众期待，这一轮机构改革，能否走出历史上精简—膨胀的循环怪圈？

考究这个循环怪圈的症结，关键就在职能没有大转变。依然是机构聚敛着权力，又留有权力的较大裁量空间，机构一时被精简，但配置各种资源的诉求还潜在着，于是便改头换面地滋生出一些新的机构部门来掌握权力承接诉求。

权力习惯于优先选择那些能够轻便得利、出政绩的领域。比如，一些微观经济主体搞得很活跃，就会陆续招来诸多部门插手，不少管理又都简化成交费，交费之后，一切该咋样咋样，和权力插手之前没什么两样。而在那些老问题成堆的领域，前些年的地沟油沦为三不管地带，原因就在于无利可图，事情又棘手。一个小小的地沟油，最后需要国务院出面统筹出台意见。

事实上，在行政审批体制改革时，就提出了“两个新凡是”理念，即：凡是公民能自决的，凡是市场能调节的，政府都要退出。一言以蔽之，权力不该对微观经济主体干预过多，凡是能实现自我管理、运行的，都不应当干预。但是，即使是通过机构改革实现了权力的物理退出，还远未实现其权力的心理退出。

要使权力实现心理退出，就必须从根本上改变观念，变权力为服务。所谓政府职能转变，核心即在这里。这在理念上很好认知，但在现实中却有相当的阻力。因为要把权力变成服务，就意味着除非法律许可，权力不可以收费，不可以由个人意志来决定资源配置、处置具体事项。说白了就是不允许权力吃拿卡要乱伸手，不允许权力寻租搞权钱权色各种交易，而是老老实实为社会公众等各个主体提供服务。

当一些权力还在习惯于收费、寻租、勾兑时，时代的发展已对权力的服务性提出了更高要求。在相当意义上，推进机构改革，目的也是为了使权力切合时代需要、合乎公众需求。比如在社会管理的诸领域，在公共服务的诸方面，对公共机构服务的质量、水平乃至艺术，都提出了更高要求。但显然，还有不少权力并未把准这个脉。

面对社会转型期的各种矛盾问题凸显，权力如何调处矛盾、平衡利益、化解纠纷？如何使社会秩序运行良好？从交通拥堵，到“环境敏感期”的公共利益与个体利益处置，莫不需要权力在服务的理念上和本质上有根本性的转变，才能使民众的社会生活畅意而舒心。

从这个意义上讲，民众反感机构膨胀的实质是反感权力不为民服务，人民不需要那么多官老爷去挥霍自己的血汗钱，需要的是众多服务员鞍前马后地为自己解决社会生活中的诸多现实难题。机构改革，最需要的就是读懂这个民意。

寄望一次机构改革，就能一劳永逸，是不现实的。这里的关键是，如何更好地紧扣服务民众的宗旨，如何更好地满足民众的需求。

此次国务院机构改革，看起来大多是几大部门机构的合并和职能整合，却意蕴深远。因为它不仅彰显继续推进“大部制改革”的理念，同时也更加凸显了民生这一改革的重要价值取向。

与5年前环境保护部的升格成立，鲜明指向民众对环境问题的关切一样，此次国务院机构改革和职能转变，目的则是为了更加利民与便民。重新组建的国家海洋局，整合海警、渔政等职能，以中国海警局名义开展海上维权执法，是国计，同样也是民生，是战略所向，亦是民生所指。说到底，民众的关切，即是机构改革的重要考量。

交通品质，是重要的民生诉求。人们所以诟病“铁老大”，就在于它制约了百姓出行的更多更高诉求。诚然，像春运这样历史上最大规模的人口迁徙，对任何一个国家都是一个巨大考验，但并不意味着“春运难”等难题就完全无解。从体制设计源头上理顺，就是化解的一个有效办法。

我们不能否定铁道部的历史贡献，但在海量人口全国范围内流动加速的大时代背景下，把铁路的政策规划、监督管理、建设、运输经营全部交给一个部门，必然导致其力有不逮之势。同时，一边是行政权力，一边是企业经营，鱼与熊掌如此兼得，最终只会制约服务质量和水平的提升，失去应有的生机与活力。由此，推行铁路政企分开，乃是因为铁道部已完成了自己的历史使命，必然要顺应时代发展的要求和民众的期待，如此才能最终助力国家前行。

在一定意义上说，人们从来没有像今天这样重视健康，这正是温饱问题解决之后的一个鲜明时代特征。这个健康，则日益凸显一种大健康理念，从食品、药品到计划生育，涉及民众生活的方方面面。顺应民众对大健康的诉求，从管理体制层面理顺，对接民众需要，即是机构改革的价值所在。国家食品药品监督管理总局、国家卫生和计划生育委员会的分别组建、整合各相关职能，既体现了这一价值导向，也使大健康的改革方向更加清晰。

民生需求与民众关切，涉及衣食住行玩乐用各方面，很多民众感觉不舒适、不方便的背后，乃是多头管理在作祟。所谓九龙治水，说的就是这个道理。在这个意义上，根据民众社会生活各层面的方便、快捷、顺畅、质量等需求，及时调整机构设置，也是改革的题中之义。国家新闻广播电影电视总局的组建，国家能源局的重新组建，深刻表明了这一点。

改革未有穷期。上层建筑总是需要不断适应经济基础的要求，机构改革总是需要更多地适应民生诉求。这是一个过程，需要根据变化了的情况，不断作出新调整。因此，寄望一次机构改革，就能一劳永逸，是不现实的。这里的关键是，如何更好地紧扣服务民众的宗旨，如何更好地满足民众的需求。有体制机制的源头理顺，有管理运行的更加以人为本，才有民生福祉的更多实现。