部门合并目的是转变其职能，是一种权力和利益的重组，如何“说服”既得利益者主动适应新的角色，将是一个复杂的博弈过程，不仅要做思想工作，也需要改革的魄力和推进的智慧。

昨天最受关注的新闻，无疑就是新一轮国务院机构改革方案正式公布。此次机构改革，虽然与此前某些民间流传的版本相比似乎留有余地，但综合来看，不再保留铁道部、卫生部，组建卫生和计划生育委员会、“大食药监”等大手笔，仍颇有震撼力，有些调整内容也出乎人们的预料。

作为新一届政府产生并履职前的配套动作，此次力度并不小的“微调”，具有显而易见的信号意味。这意味着，自上而下的政府机构改革，正在以更大力度，在更广范围、更深层次上加快政府职能转变，政企分开、政资分开、政事分开、政社分开成为趋势，政府将以更大的勇气自我革命，向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，改善和加强宏观管理、严格事后监管。

具体而言，此次公布的改革方案，优先着力于解决现实社会中最紧迫、群众呼声最强烈的若干方面，体现了重点突破、务实平稳的指导思想。“被改革”的几个部门，其整合、撤并体现出清晰而强烈的“理顺职能”的决策意图。最明显的莫过于拆分铁道部。鉴于各界对这一计划经济独特“遗迹”的争论，对“铁老大”的改革一直受到高度关注——从铁路内部原先的公检法自成体系，到铁路法院划归地方；从1986年、2000年、2008年三次铁路改革的无疾而终，到如今彻底的“管运分离”……如今，“交通部管不了铁路”的奇特景象即将画上句号，政府的公权力谱系更为合理，而政企分开后的地方铁路单位也将放开手脚，更好地适应市场规律和市场需求，有利于激发内部生机活力。

亦因这种渐进式改革的务实特性，对新一轮国务院机构改革我们也不妨厘清几个概念、明确几个预期。

其一，我们想要的是“小”政府还是“优”政府。这里的“优”当然特指“高效低耗”。很显然，我们之所以一直呼吁“小政府、大社会”，一是以往计划模式框架下的政府太大、太微观，挤占了社会组织和市场的发育空间；二是以往职能部门、公共权力的叠床架屋、“诸侯主义”拖累了监管能力和效率。作为有着13亿人口的大国，管理难度和复杂程度远非人口仅几千万乃至几百万的国家可比，一味强调减少部委数量并不能治本。我们要的“小政府”，绝非“弱政府”，而是要打造一个小而强、小而优、小而廉的行政权力构架。

其二，如何让机构改革的“物理变化”变为“化学变化”。正如专家所言，“不仅要拆庙、建庙，更要让庙里的神仙换换脑筋”，部门合并目的是转变其职能，是一种权力和利益的重组，如何“说服”既得利益者真正放弃现有的势力范围，主动适应新的角色，将是一个复杂的博弈过程，不仅要做思想工作，也需要改革的魄力和推进的智慧。此次组建的食品药品监督管理总局，既精简了原先重叠的机构（国务院食安委办公室和国家食品药品监督管理局），又整合了相关职权（国家质检总局“管食品生产”和国家工商总局“管食品流通”的环节），对祛除目前该领域存在的“屁股指挥脑袋”弊病应能起到实效，利于构筑“大食品安全”的网络。但如何剥离、重组这些权力，清晰划分权力的边界，避免新的“踢球”和“抢球”，仍需进一步努力。

其三，渐进式的国务院机构改革，将引致地方各级相关职能部门的相应调整，如何积极稳妥地理顺上下管理关系，也将是一篇大文章。

复杂因素，利益缠绕，决定了消除流通领域的“肠梗阻”现象要比想象中难。对此，政府部门应有更大作为。

商务部长陈德铭8日在十二届全国人大一次会议新闻中心举行的记者会上说，相较于发达国家，中国的流通费用占GDP的比例过高，大概18％，而发达国家的比重一般在10％以下。今年将重点在降低流通费用上下功夫。陈德铭同时吐槽：自己在网购时曾遭遇快递送货慢问题，有次给孙女买的元旦礼物1月5日还没收到，快递公司解释称“政府部门我们不送”。

中国GDP总值是51万多亿元，流通费用就高达9万多亿元，这是个惊人的数字。不用与发达国家相比，仅从日常感受中就可得出流通费用高的结论，社会也对此关注已久。流通费用过高，对经济的伤害巨大。一方面，扭曲了市场价值体系和价格体系，钱都被中间环节挣了，消费链条的供需两端深受其害。最明显的例子是：菜贱伤农，菜贵也伤农。每当价格出现明显浮动，没有哪一方能从中受益，原因即在于流通成本过高。另一方面，流通费用过高还起了变相“鼓励”违法的作用。有媒体曾随长途车出行，发现如果完全按照规定运输，在支付行车成本后只能净赔。如果寻求利润，就不得不超载。也因此，一些地方还催生了保护超载的非法寻租空间。

流通领域扭曲的价格体系早该解决，但成效不明显，原因比较复杂。从道路建设历程看，因为底子太薄，许多公路建设采用的是“借鸡下蛋”模式，形成了收费路，一些地方因为寄托在收费路上的利益，又不愿意取消收费或降价。从道路管理看，各省区各管一段，收费标准不统一，客观造成了道路资源的浪费。物流总是选择成本相对低的路段，结果降低了效率，而低效率又通过高费用体现出来。

除了道路运输抬升了流通成本，产品经过环节过多也是问题所在。农产品因城市管理特性无法实现规模性的点对点运输，其他商品因为统一配送力不够而抬高了企业成本，并通过物流成本的上升体现出来。

复杂因素，利益缠绕，决定了消除流通领域的“肠梗阻”现象要比想象中难。对此，政府部门应有更大作为。陈德铭表示，今年重点在降低流通费用上下功夫。功夫怎么下？

大道路收费和管理环节，政府理当提起责任，主动介入，通过制度改进，逐步解决收费过高过乱的问题。在配送环节，政府无需介入过多。只要形成鼓励竞争的氛围，让民间资本顺畅进入这一领域，而不是交由国有部门垄断，进行非市场化的定价，提高全国性配送能力就能较快实现。

希望陈德铭部长的吐槽，能化成流通领域改革的新起点。相关报道见今天03-12版

人民需要的是众多服务员鞍前马后地为自己解决社会生活中的诸多现实难题。机构改革，最需要的就是读懂这个民意。

国务院机构改革方案今天提交全国人大审议。昨日，央视专访这一次改革方案的主要起草者、中编办副主任王峰。王峰谈到，转变政府职能要做到四个减少：减少和取消投资项目审批；减少生产经营活动的审批；减少专项转移支付；减少部门职能交叉。机构调整以职能转变为基础。

与上一轮改革相比，“职能转变”被写进方案主题，并确立为改革的核心。社会公众期待，这一轮机构改革，能否走出历史上精简—膨胀的循环怪圈？

考究这个循环怪圈的症结，关键就在职能没有大转变。依然是机构聚敛着权力，又留有权力的较大裁量空间，机构一时被精简，但配置各种资源的诉求还潜在着，于是便改头换面地滋生出一些新的机构部门来掌握权力承接诉求。

权力习惯于优先选择那些能够轻便得利、出政绩的领域。比如，一些微观经济主体搞得很活跃，就会陆续招来诸多部门插手，不少管理又都简化成交费，交费之后，一切该咋样咋样，和权力插手之前没什么两样。而在那些老问题成堆的领域，前些年的地沟油沦为三不管地带，原因就在于无利可图，事情又棘手。一个小小的地沟油，最后需要国务院出面统筹出台意见。

事实上，在行政审批体制改革时，就提出了“两个新凡是”理念，即：凡是公民能自决的，凡是市场能调节的，政府都要退出。一言以蔽之，权力不该对微观经济主体干预过多，凡是能实现自我管理、运行的，都不应当干预。但是，即使是通过机构改革实现了权力的物理退出，还远未实现其权力的心理退出。

要使权力实现心理退出，就必须从根本上改变观念，变权力为服务。所谓政府职能转变，核心即在这里。这在理念上很好认知，但在现实中却有相当的阻力。因为要把权力变成服务，就意味着除非法律许可，权力不可以收费，不可以由个人意志来决定资源配置、处置具体事项。说白了就是不允许权力吃拿卡要乱伸手，不允许权力寻租搞权钱权色各种交易，而是老老实实为社会公众等各个主体提供服务。

当一些权力还在习惯于收费、寻租、勾兑时，时代的发展已对权力的服务性提出了更高要求。在相当意义上，推进机构改革，目的也是为了使权力切合时代需要、合乎公众需求。比如在社会管理的诸领域，在公共服务的诸方面，对公共机构服务的质量、水平乃至艺术，都提出了更高要求。但显然，还有不少权力并未把准这个脉。

面对社会转型期的各种矛盾问题凸显，权力如何调处矛盾、平衡利益、化解纠纷？如何使社会秩序运行良好？从交通拥堵，到“环境敏感期”的公共利益与个体利益处置，莫不需要权力在服务的理念上和本质上有根本性的转变，才能使民众的社会生活畅意而舒心。

从这个意义上讲，民众反感机构膨胀的实质是反感权力不为民服务，人民不需要那么多官老爷去挥霍自己的血汗钱，需要的是众多服务员鞍前马后地为自己解决社会生活中的诸多现实难题。机构改革，最需要的就是读懂这个民意。

“打铁还需自身硬”，以“公正”为价值追求的司法对于自身廉洁的要求是与生俱来的。转型中国更迫切地需要一个干净的司法系统，来净化被贪腐所污染的公权力。

“两会”核心议程正在进行中，10日迎来的是最高审判机关和最高检察机关的工作报告。很多媒体都注意到，在“两高”报告中，有关反腐的内容被放在了显眼位置。这被评论为“两高”“向外界宣示了中国的反腐决心”。

在“两高”的法定职责中，反腐只占一小部分，但无疑是最重要的那部分。“两高”公布的职务犯罪案件查处数，也佐证了中国正面临的“反腐形势依然严峻”。与报告里详实的数据相比，刘志军等一批“位高权重”的严重腐败分子被依法查办，更以行动表明了中国的反腐既打“苍蝇”，也打“老虎”。“有腐必反、有贪必肃”绝非一句空话。

当然，民众在关注司法反腐的同时，更关注司法自身的廉洁。这些年来，“权钱交易”“人情案”等导致的“宽严失度”“提钱（前）出狱”等腐败个案并不鲜见。诸如“司法腐败是最大的腐败”，也被反复提及。若司法也腐败了，反腐岂非越反越腐。“打铁还需自身硬”，以“公正”为价值追求的司法对于自身廉洁的要求是与生俱来的。转型中国更迫切地需要一个干净的司法系统，来净化被贪腐所污染的公权力。

司法何以“干净”？追根溯源还是要从权力的来源和权力的规制上去寻找答案。其实，不管是何种司法腐败，其实质仍离不开“权力的腐败”。权力本身有着腐败的天然倾向，司法权亦不例外。

从性质上说，司法权也是一种对社会资源的强制性调配力量，司法活动不仅是对特定公民政治、经济利益的再分配过程，刑事司法还涉及到对公民的自由权甚至生命权的限制或剥夺。相对卷入司法活动中的关系人来说，司法权无异于利剑当头，利害攸关。出于利益的考虑，关系人完全可能向司法权的执掌者寻求交易，这便为司法权的寻租行为提供了机会与土壤。当司法官员对于利益(这种利益不只是物质性的)的需求超过一定限度而不能从其正常的职业收入及职业声望中获得满足时，便很有可能铤而走险。

司法腐败首先应归结到“人”——在同样的制度条件下，有的司法官员能保持廉洁，有的司法官员却被贪欲俘虏。这说明，职业素养、道德情操仍然有其内在的作用。

当然，强调人的因素并不意味着“制度”就没有可兹改进的地方。对中国而言，司法构造的不尽科学，对司法的监督不尽有效，伴随着转型时期民众对司法的依赖与日剧增，司法腐败才有了明滋暗长。对司法腐败的遏制，也应从人和制度这两方面“双管齐下”。一方面要遏制司法腐败，尽最大可能杜绝“因腐败而成为司法官”；另一方面也要加快推进司法体制改革，用相对完善的制度来保障司法独立和司法公正的实现。

寄望一次机构改革，就能一劳永逸，是不现实的。这里的关键是，如何更好地紧扣服务民众的宗旨，如何更好地满足民众的需求。

此次国务院机构改革，看起来大多是几大部门机构的合并和职能整合，却意蕴深远。因为它不仅彰显继续推进“大部制改革”的理念，同时也更加凸显了民生这一改革的重要价值取向。

与5年前环境保护部的升格成立，鲜明指向民众对环境问题的关切一样，此次国务院机构改革和职能转变，目的则是为了更加利民与便民。重新组建的国家海洋局，整合海警、渔政等职能，以中国海警局名义开展海上维权执法，是国计，同样也是民生，是战略所向，亦是民生所指。说到底，民众的关切，即是机构改革的重要考量。

交通品质，是重要的民生诉求。人们所以诟病“铁老大”，就在于它制约了百姓出行的更多更高诉求。诚然，像春运这样历史上最大规模的人口迁徙，对任何一个国家都是一个巨大考验，但并不意味着“春运难”等难题就完全无解。从体制设计源头上理顺，就是化解的一个有效办法。

我们不能否定铁道部的历史贡献，但在海量人口全国范围内流动加速的大时代背景下，把铁路的政策规划、监督管理、建设、运输经营全部交给一个部门，必然导致其力有不逮之势。同时，一边是行政权力，一边是企业经营，鱼与熊掌如此兼得，最终只会制约服务质量和水平的提升，失去应有的生机与活力。由此，推行铁路政企分开，乃是因为铁道部已完成了自己的历史使命，必然要顺应时代发展的要求和民众的期待，如此才能最终助力国家前行。

在一定意义上说，人们从来没有像今天这样重视健康，这正是温饱问题解决之后的一个鲜明时代特征。这个健康，则日益凸显一种大健康理念，从食品、药品到计划生育，涉及民众生活的方方面面。顺应民众对大健康的诉求，从管理体制层面理顺，对接民众需要，即是机构改革的价值所在。国家食品药品监督管理总局、国家卫生和计划生育委员会的分别组建、整合各相关职能，既体现了这一价值导向，也使大健康的改革方向更加清晰。

民生需求与民众关切，涉及衣食住行玩乐用各方面，很多民众感觉不舒适、不方便的背后，乃是多头管理在作祟。所谓九龙治水，说的就是这个道理。在这个意义上，根据民众社会生活各层面的方便、快捷、顺畅、质量等需求，及时调整机构设置，也是改革的题中之义。国家新闻广播电影电视总局的组建，国家能源局的重新组建，深刻表明了这一点。

改革未有穷期。上层建筑总是需要不断适应经济基础的要求，机构改革总是需要更多地适应民生诉求。这是一个过程，需要根据变化了的情况，不断作出新调整。因此，寄望一次机构改革，就能一劳永逸，是不现实的。这里的关键是，如何更好地紧扣服务民众的宗旨，如何更好地满足民众的需求。有体制机制的源头理顺，有管理运行的更加以人为本，才有民生福祉的更多实现。

以往的经验教训表明，基础性制度完善了，会推动全社会的良性发展。基础性制度缺乏或不健全，一定程度上会影响改革效果，甚至会导致市场失序、社会失范、治理失效。

政府运行法治化、不动产统一登记、统一社会信用代码制度……提交审议的《国务院机构改革和职能转变方案》，在部委裁撤与组建的焦点之外，其实还有一个值得关注的创新点，那就是注重事关长远的基础性制度建设，为改革打牢社会根底。

俗话说，基础不牢，地动山摇。基础性制度是政府实施有效管理的基础，也是政府自身运行的规则，牵一发而动全身。以往的经验教训表明，基础性制度完善了，会推动全社会的良性发展。基础性制度缺乏或不健全，一定程度上会影响改革效果，甚至会导致市场失序、社会失范、治理失效。

从现实层面看，无论是推进政府依法行政，还是建设社会信用、保障信息安全、规范个人行为，都需要充足而完善的制度供给。新一轮国务院机构改革，无疑对接了这些现实需求。

在政府方面，健全决策机制、建立纠错制度、依法履行职责、深化政务公开等一系列制度设计，都是为了让权力在法治轨道上运行，从而以法治方式提高行政效能。而在社会方面，这些基础性制度既关涉民生，又牵动国计。比如，建立统一信用信息平台、建立统一社会信用代码制度、建立不动产统一登记制度等，都是从制度上加强和创新社会管理，并为预防和惩治腐败夯实基础，让“房姐”“房叔”等难以遁形。总体上看，从信用代码到不动产登记，从官员到老百姓，其信息都将纳入新的信息系统中，这种广覆盖、全纳入的方式重构社会信用体系，适应了市场经济、信息时代的要求，无疑是增进社会诚信的顶层设计。

国际上，一些国家的公民均具有唯一社会安全号码，信用记录会跟随公民一辈子，为其社会信用起到托底作用。我国建立统一的社会信用代码等制度，是一大突破，其意义不可忽视。正如全国人大代表赵立欣所说，国无信不立，建设一个完整的诚信体系，既为政府治理、社会管理更加科学化、精细化提供了前提条件，也是国家富强、社会和谐的有效保障。

制度具有根本性，基础性制度更是至关重要。从完善依法行政的制度，到构筑覆盖全社会的信用体系，机构改革方案中的各项基础性制度设计，归结为一点，就是围绕“依法治国”来布局。在法律框架下，建立事关经济社会发展和市场经济运行的基本秩序，促进政府依法行政、企业依法经营、个人依法办事。真正做到这三个“依法”，既能为改革发展保驾护航，更能激发经济社会发展的动力与活力。随着时间的推移、实践的深入，这些制度的深远影响将会逐步显现出来。

今天的改革是一个系统工程，注重各项改革的相互促进、良性互动，才能在协同配合中推进。机构改革的基础性制度建设，正是全面改革思路的实践。只要在实践中不断探索完善，在实施中真正贴地而行，就能为政府机构改革、职能转变提供更多制度动力，形成推进改革的强大合力。

简政，是解决职能要么越位要么缺位，避免职责交叉、权责脱节、争权诿责的重要一步。此次部委调整和职能归并，主动“向自身权力开刀”，体现了新一轮政府机构改革的决心和力度。

国务委员兼国务院秘书长马凯，10日向十二届全国人大一次会议作了《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》。第七轮政府机构改革，简政与放权并进的改革思路鲜明凸现。

此前六轮改革，解决了政府组织的模型问题，建立了与经济和社会发展较为匹配的架构体系。但是，行政效能较低和制约监督体系不到位的问题，依然较为突出。该管的事管不了，想管的事管不好，不作为、乱作为、人浮于事、贪污腐化等现象不同程度存在。这些问题，既对社会和经济发展形成制约，也损害了政府公信力。

解决这些问题，政府机构改革的步伐不能停止。简政，是解决职能要么越位要么缺位，避免职责交叉、权责脱节、争权诿责的重要一步。此次部委调整和职能归并，主动“向自身权力开刀”，体现了新一轮政府机构改革的决心和力度。

政府机构改革，更复杂、更关键的环节是放权。向地方放权，向市场放权，向社会放权，是本轮改革已经确立的方向，也是攻坚所在。

向地方放权，不仅意味着地方主动权的增强，也意味着地方行政责任主体角色的强化。过去，时常出现“一放就乱、一乱就收”的情况，在一些领域，地方与中央政策打“擦边球”的现象时有发生。下放投资审批、生产经营活动审批事项，减少合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，对于地方根据不同情况发挥就近管理优势、改善财政结构、减少“跑部前进”有积极作用。同时，权限的增大也意味责任的增强。地方能否优化单一发展模式，避免因发展导致债务风险上升，自上而下和自下而上的监督机制能否建立起来并有效运转是前提。

向市场放权，需要实现真正的“松绑”。这次改革提出减少投资项目审批，减少生产经营活动审批，减少资质资格许可，改进评定体系，减少行政事业性收费，改革工商登记制度，对激发市场活力意义重大。让政策达到预期效果，离不开两个前提：其一，市场是能够实现充分竞争的市场而不是伪市场；其二，彻底丢弃松绑的“绳子”，而不是以其他名目继续存在。没有法治体系的健全、市场支配资源的基础地位，就仍然可能无法动摇行政支配的惯性，特别是在支柱性领域。

向社会放权，需要解决社会组织既培育发展不足，又规范管理不够的矛盾。作为这次改革的一个亮点，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织不再需要业务主管单位审查同意，这对社会微观管理层面实现由政府管理到政府与公民共管，具有历史性意义。社会组织的发育可以自行完成，而规范管理如何推进？有多大容错空间？还有待实践提供答案。

可以说，放权是更深刻的“向自身权力开刀”。没有对行政权力概念和范围的重新诠释，没有对推进节奏的把握和及时评估，就难有政府、市场、社会之间关系的优化平衡。从这个角度说，政府机构改革只是新起点，政府职能转变，还未到终点。

中共中央总书记、中共中央军委主席习近平5日下午在参加他所在的上海代表团审议时强调，我国改革已经进入攻坚期和深水区。要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，更加尊重市场规律，更好发挥政府作用，以开放的最大优势谋求更大发展空间。

习近平对于“改革进入攻坚期和深水区，要敢于啃硬骨头”的提醒，准确且及时。那么，改革攻坚期和深水区的“硬骨头”在哪里？根在利益；如何去啃这些“硬骨头”？关键在要敢于拿刀割自己的肉。

改革开放30多年来，我国物质极大丰富，国力财力大幅提高，但在资源重组、利益重新分配过程中，也出现一定程度利益固化的格局。在改革初期，由于缺少完备的、兼顾公平与效率的经济法律体系，资源配置权限有别，一些特殊群体从中获取了巨大的利益；普通民众虽然也共享了改革发展成果，但相对那批特殊群体而言，受益相对有限。

而在这利益重新分配30多年里成功获取巨大利益的群体，如今已经在国家经济社会发展中占有了极大的话语权，在不同的领域对国家的改革发展、政策制定施加着各种影响。因此，当下改革重点就是要敢于触及现有既得利益群体的切身利益，啃这个“硬骨头”。

没有多少人愿意舍弃自身利益，但是，不舍弃一部分利益，就可能导致失去更多的利益。因此，改革更多的时候是利益的博弈，从理性经济人的思维来看，两利相较取其大，两害相权取其轻。社会所有群体共同发展进步，所有人共有发展机会，始终是社会和谐稳定、经济健康发展的基础，也是所有人共同需要的局面。建立这样一个兼顾公平与效率的规则社会，需要各群体在利益权衡中互相让步，既得利益群体甚至需要作出较大的牺牲，这就需要有“拿刀割自己的肉”的决心，也是能否啃下硬骨头的关键所在。

只有经历阵痛，才会有着对弱者痛楚的切身感受，也才能在改革取得重大进展、新规则建立起来之后，体会到付出的快感。深水区改革“水很深”，但只要不惧水深，勇于进行利益切割，为改革腾出更大空间，转型期中国的改革前景大为可期。

■大部制改革，部门的合并只是一种表象，实质是通过机构的归并来优化行政组织结构，转变政府职能，增强政府在公共服务、社会管理、经济调节方面的责任。事实上，这也是当前我国进一步深化行政管理体制改革的重点和方向。

今年全国两会的一项重要内容，是审议《国务院机构改革和职能转变方案（草案）》。按照草案内容，这次国务院机构改革，将把职能转变放在更加突出位置，坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制。可以说，这是对过去国务院机构改革特别是上一轮大部制改革经验的总结。

大部制改革的核心

改革开放以来，国务院和地方政府已经进行过多次机构改革，但由于历次改革着眼于机构的分分合合，因而成效有限。5年前的上一轮国务院机构改革首次按照大部制模式来对职能相同或相近的政府机构进行整合归并，综合设置，以减少机构重叠、职责交叉，提高政府效能，从而初步改变了以往机构改革中简单的“加减法逻辑”，组建了“大部制”为基本框架的政府机构。

但上一轮大部制改革也留下了一些遗憾，主要是合并后的部门职能并未有机整合，内部运转不协调，职能未彻底转变，改革未突出战略和重点，以及大部门决策协调能力亟待提升。这既有改革经验不足的原因，亦有对大部制的理解偏差，同时，还有整体大环境的掣肘。

大部制这一概念是从西方国家引入的，上世纪七八十年代，西方兴起了一场新公共管理运动，重塑政府，再造公共管理部门，由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理运动以及在这一理论指导下的大部制有它的生成条件，即在一种相对成熟的民主、法治的环境中形成。而中国缺少的正是这样一种社会环境。对政府而言，民主法治首先意味着权力受到极大制约。换言之，在大部制改革中，存在着一个权力约束问题，大部制必以权力受到约束为前提。从这个角度看，我们所理解的大部制，天生就内含着缺陷。

权力不受约束的大部制可能会导致什么后果呢？过去几个部门分立，虽然办事效率低下，但部门之间为了私利，可能互相制约，现在把这些部门合在一起，成为一个超级部门，原来部门之间的分权就没有了，权力更加集中。

另一方面，既然大部制是按照市场经济发展的要求，将职能相对接近的部门进行横向合并，拓宽管理幅度，那么，它也就要求在合并各职能部门的同时，新部门的职能必须跟着转变。也就是说，大部制改革必须同时要对政府的职能进行精简和转换，包括行政审批权、价格管制权、资源控制权和对经济的干预权都要大幅缩减，通过精简机构促进政府职能的转变，逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济和社会事项交由市场、社会调节，政府则重点做好宏观规划、政策制定、公共服务及监督管理工作，为社会创造一个好的发展环境，切实减少微观管理和具体的审批事项，从而使政府部门更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位要求。这才是大部制改革的核心。

行政体制改革的重点和方向

如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。

所以，大部制改革，部门的合并只是一种表象，实质是通过机构的归并来优化行政组织结构，转变政府职能，增强政府在公共服务、社会管理、经济调节方面的责任。事实上，这也是当前我国进一步深化行政管理体制改革的重点和方向。

作为处于“深水区”的改革，政府改革是中国全面改革的关键。目前经济社会发展中出现的一系列矛盾、问题和隐忧，归根溯源，是由于政府改革不到位、体制不健全造成的。对于政府改革，我们需要从一个更宏观的视野来看待。因为，政府改革或者确切地说行政体制改革，涉及党政关系、政民关系、政企关系、政事关系和政社关系的调整，涉及政府内部权责关系的调整、组织结构的调整和人员的调整，涉及公务员的切身利益，因此，如何在科学发展观的指导下，按照经济转轨和社会转型的现实，需求推进行政体制改革的总体设计和统筹安排，使行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革相互促进、相互协调，就显得非常必要。

在全面建成小康社会的历史条件下，我国行政体制改革的总体设计应该是：建立和完善与社会主义市场经济体制相适应，与民主政治相配套，既符合国际规则与国际惯例，又兼顾中国实际的公共行政体制。它的主要特征包括科学决策、权责对等、立足服务、依法行政、注重绩效、有力监督，目标是使政府管理成为一个获得公民认可、依托公共财政、提供公共服务、满足公共需求、奉行公共参与、恪守依法行政、承担公共责任、接受公共监督的公共行政体制。

为此，政府管理创新和改革的触角要有计划、有步骤地进入财政民主化改革、行政层级调整、政府间关系重构、民间组织发展、党政关系模式再造、制约权力体制的完善等敏感而关键的领域，正确处理好党政关系和政企、政事、政社关系，加大政府职能转变力度，继续推进政府机构改革，依法规范中央与地方的职能和权限，积极培育和发展社会中介组织。

政府改革的切入点和突破口

当前而言，政府行政管理体制改革要做到继续减少和规范行政审批，加强社会管理和公共服务，推进依法行政。具体来说，就是要以实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变为重点，使政府从经济建设性主体向经济性公共服务主体转变，以此来提供经济可持续发展的体制保障；以基本公共服务均等化为重点，使政府尽快成为社会性公共服务的主体，以此来强化政府的再分配职能；以强化政府自身建设和改革为重点，使政府从部门利益、行业利益、地区利益中超脱出来，为社会公平正义提供重要的制度保障。其中，以下两方面在当下又具有迫切性。

一是依法明确政府的职责权限，包括中央政府与地方政府的职责权限、垂直管理部门和地方政府在相关领域的管理权责、政府各职能部门的职责权限、政府职能部门和内设机构各个岗位的职责，做到责任清晰，各司其职，事事有人负责。

二是将财政预算制度改革纳入行政管理体制改革范畴。正如一些学者所说，公共财政是政府管理的基础，预算体现了政府职能的轨迹。但长期以来，我们将财政预算制度改革游离于行政管理体制改革之外，导致行政体制改革与财政体制改革相脱节。其实，预算改革对于政府职能转变来说是一根重要的指挥棒，对于社会来说是促进公平、改善民生的重要手段。因为没有预算，政府什么事都办不成。从这一角度看，财政预算制度改革是政府改革在管理和技术层面的最佳切入点和突破口。

总之，新阶段的行政体制改革具有明显的结构性、综合性和配套性的特点，要求我们审时度势，把握时机，整体部署，周密安排，统筹协调，积极稳妥地向前推进。只有在总体方案设计科学的前提下，才能够统筹安排和兼顾行政管理体制改革的长期目标和短期措施，使行政管理体制改革沿着既定的方向分步骤地推进。有鉴于此，有必要由一个超脱部门利益的机构牵头，组织包括相关专家在内的研讨班子，研讨和起草政府改革的总体方案，广泛征求各方面意见。而在这一过程中，大部制的改革路径，可以看做政府改革近期目标与长期目标的结合点。

用法律为公职人员避免公私利益冲突，划定更加明确而具体的边界。

3月8日上午，习近平总书记参加江苏团审议时说，现在的社会，诱惑太多，围绕权力的陷阱太多。面对纷繁的物质利益，要做到君子之交淡如水，“官”“商”交往要有道，相敬如宾，而不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限。公务人员和领导干部，要守住底线。“心中要有敬畏，知道什么是高压线，想都不要想，一触即跳，才能守得住底线。”

对于官商交往之道，习近平总书记的一番表态可谓精到。官商交往必须要有边界，太多事例告诉我们，一些官员的腐败，往往就从官商勾肩搭背开始。

如此直白的道理，不难明白。然而，现实中的教训又非常深刻，让所有官商交往都恪守公私界限，又并不是一件很容易的事情。

杜绝官商勾肩搭背，需要加大反腐力度和制度建设，加强对权力的监督；需要通过政府职能改革，减少不必要的行政审批、管制等事项，减小官员利用权力寻租的空间。

另外，也要看到，对于官商交往也存在很多界限不清的问题。比如，官员是否应该出席商务宴请，如果出席的话，可以接受的标准是多少，是否应该自费；官员是否可以接受商业人士赠送的礼物，如果可以，那么，又当以什么标准为宜等。实际上，很多官员和商人一开始并没有太深的感情，而他们的深入交往，就是从酒桌上开始，由逢年过节收受礼品加深。“丝绳木断，水滴石穿”。很多官员就是这样最终走向违法犯罪的深渊。

当然，还有另一种官商交往，就是一些官员的子女、亲属经商。这更加容易混淆边界，损害公共利益，影响政府公信。这需要进一步健全相关的回避制度和信息透明制度。

官员和商人打交道，在所难免。商人也是这个国家的公民，他们也应该享受政府提供的公共服务，他们的合法诉求，政府官员也应该倾听。官商之间正常的交往，如能恪守法律的底线与公私之边界，民众自然不会说三道四。

时下，习近平总书记在两会上谈官商交往，许多人戴着有色眼镜看待官商交往，也说明了如今官商交往的乱象，而且，也到了不得不治理的地步。

十八大之后，中央出台“八项规定”、“六项禁令”，其中多条内容涉及官商交往。如“未经中央批准一律不出席各类剪彩、奠基活动和庆祝会、纪念会、表彰会、博览会、研讨会及各类论坛”，“严禁违反规定收送礼品、礼金、有价证券、支付凭证和商业预付卡……”

这些规定已获得一定效果。而从预防腐败的角度出发，今后仍然有必要完善制度，借鉴国外经验，制定《政府道德法》，为公职人员避免公私利益冲突，划定更加明确而具体的边界。

□致渊（媒体人）

关注2013年全国“两会”系列社论之十一

检验行政体制改革的成效，更应该看政府职能是否真的转变，是否真的以人为本、依法行政，是否真的让民众满意。

十八届二中全会审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，今天，按照公布的议程，代表委员们将听取国务委员兼国务院秘书长马凯关于国务院机构改革和职能转变方案的说明。

或许很多人会关注这次行政体制改革“到底会撤并多少机构”，甚至会把撤并机构多少当成是检验改革力度大小的标准。其实，这是一种误区。尽管具体的改革方案尚未公开，但改革的原则，十八届二中全会已讲得十分明白：以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革。

也就是说，行政体制改革的核心是“政府职能转变”，并非机构撤并，更不是大幅度的机构撤并。

不要小看“职能转变”这4个字，说实话，要实现这个目标，比机构撤并难度要大得多。在现行有强大动员力的体制下，要撤并几个机构，或许只需要一个文件配以安置措施即可实现，但要实现政府职能的转变，殊为不易。

比如，要建设“服务型政府”，要“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，谈何容易——“减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”，这意味着向市场放权；“改革社会组织管理制度”、“更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”，意味着向社会放权；而“减少审批事项”，意味着要向下放权；“减少专项转移支付和收费，减少部门职责交叉和分散”，则意味着政府要主动“削权”并斩断或多或少存在的利益链……

这些“浩大工程”，撤并机构是其中一部分。只有机构撤并的同时，政府职能同步转变，才能建立起“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。如果职能不变，政府权力不下放，要管理的事务依然繁重，那么，机构改革就难以走出膨胀——撤并——再膨胀——再撤并的怪圈；即便表面上总的机构数量保持不变，但这些机构下面会衍生出一大批同样被赋予了行政权力的“二政府”。在这方面，我们需要充分吸取过去机构改革的经验教训。

当然，说机构撤并并非核心，不意味着机构改革不重要。现在的行政体制的确存在着一些部门职能交叉、政出多门、责任不清、效率不高等弊端，这些弊端首先需要通过机构撤并进行纠正。机构改革当和职能转变同步推进。二中全会提出“稳步推进大部门制改革”，这意味着，既不能按兵不动，也不能奢望毕其功于一役。

我们早就有“改革进入深水区”、“改革需要割肉般的勇气”的说法，那么，行政体制改革当是其中的重要部分。这个系统工程，不可能只是精简几个机构、实行大部门制那么简单。所以，检验未来行政体制改革的成效，不能仅仅看行政机构有怎样的变化，更应该看政府职能是否真的转变了，是否真的以人为本、依法行政，是否真的让民众满意。这才是“核心”。

城镇化是当前社会广泛讨论的热点，也是两会农民工代表关注的焦点。温家宝总理５日所作的《政府工作报告》中提出，“有序推进农业转移人口市民化”，“为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境”。在促进“人的城镇化”过程中，中西部城镇如何迎接日渐庞大的返乡农民工群体是一门难题多多的“必修课”。

中国城镇化正在高速推进，从2007年到2011年，中国大陆城镇人口由5.94亿增加到6.91亿，城镇化率由44.94%上升到51.27%。很显然，城镇化日益成为扩大内需、调整经济结构、转变生产方式、推动经济社会发展的强劲动力。但与此同时，高速城镇化也给我们带来了种种隐忧：农民工社保、教育、医疗等障碍难以化解，大量环境污染等。

这些隐忧不仅严重制约了城镇化的可持续发展，也给生存在城镇里的居民带来困扰。党的十八大报告提出要走新型城镇化道路，即以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。如何在城镇化发展过程中化解各种隐忧，无疑成了摆在决策者面前的一道严峻考题。

就当前现实而言，笔者认为，城镇化发展过程中亟须做好“加减法”。一者，在推进城镇化进程中，地方政府必须加快转变发展思路，真正从“先污染，后治理”的发展路子，转向绿色发展、和谐发展的健康之路，而这势必要做适度的“加法”和“减法”，即加入更加科学合理的政绩考核机制，剥离简单的GDP政绩思维。

二者，在城镇化发展过程中，必须打破各种制度构筑的福利壁垒，化解农民进城的生存隐忧，使户籍、教育、社保等能够在城镇真正落地生根。尽管从“二元”向“一元”实现体制并轨需要大量真金白银的投入，但于“人的城镇化”而言，于社会公平来说，都是一道必须选择做的“加法”。

必须看到，城镇化的终极目标始终是“人的城镇化”，没有城镇居民的安居乐业，没有环境的宜居，再耀眼的政绩光环，都注定是一场虚幻的梦。毫无疑问，在转型期的中国，城镇化已成为实现“中国梦”的一个注解，能否让“中国梦”最终从理想走入现实，编织好所有人的幸福生活，考验着决策者的智慧和决心。

本网评论热词：政府机构改革

“简政放权”实际上，让市场的归市场，社会的归社会，地方的归地方，让中央职能部门更加注重宏观管理和法制环境的创造，让一个社会的权力和权利，各安其位。

昨日，国务委员兼国务院秘书长马凯作了关于国务院机构改革和职能转变方案的说明。这个方案清晰呈现了，今后5年行政体制改革的基本思路。

“不再保留铁道部”、“组建国家卫生和计划生育委员会”、“组建国家食品药品监督管理总局”、“组建国家新闻出版广播电影电视总局”、“重新组建国家海洋局”、“重新组建国家能源局”等国务院机构改革方面的内容，自然是容易引人关注的。

而且，方案几乎用了同样的篇幅谈政府职能转变，提出“以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能”，并从减少行政审批、发挥社会力量、发挥中央和地方两个积极性等六个方面提出了10项措施。

无论是从十八届二中全会到这次的说明，均明确强调“政府职能转变是深化行政体制改革的核心”。而政府职能转变，“简政放权”是关键。相较于行政机构改革，“简政放权”是一盘更加值得期待的棋局。

现代政府应该有力地为社会提供各项公共服务，保障社会的公平和公正。同时，政府也是“小政府”。政府的权力不能无所不包，什么都管，什么都干。否则，既会抑制社会与经济的自由与活力，同时，又导致行政效率低下，问题丛生，权力寻租泛滥。

这次国务院行政机构职能改革将“简政放权”放在重要位置，可以说是对症下药，要理顺和解决政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。从《方案》提出的措施来看，“简政放权”主要包含三个方面的内容，向市场放权，赋予市场更多自由；向社会放权，激发社会自我治理更大活力；向地方放权，让地方有更多自主的权力。

“简政放权”实际上，让市场的归市场，社会的归社会，地方的归地方，让中央职能部门更加注重宏观管理和法制环境的创造，让一个社会的权力和权利，各安其位。

“简政放权”之于民众的期望而言，就是——今后想创业办个企业，不再需要那么多的注册资金；投资个项目，不必盖那么多的公章；想献爱心，成立个公益组织，不必要找单位挂靠；一年下来，不必看那么多“跑部钱进”的新闻，也没有必要那么多的“驻京办”……

相较于轰轰烈烈的行政机构改革，简政放权或许于外不彰，但其因为触及目前的行政权力运行体系，触及几乎所有部门的利益，所受到的阻力更大。方案释放了强烈的改革信号，必然也会遭遇空前的阻力。方案也坦言，行政职能转变“这项任务更加艰巨、更为复杂。”显然，这也是一盘很不容易下的棋局。这需要改革者的智慧和勇气。

“简政放权”的一些改革已经在广东等地先行试点，国务院的改革方案也已经成熟。希望，相关改革尽快在全国逐步扩大、铺开，尽快释放行政职能改革的能量，让民众和中国经济在新一轮改革中获益。

政企分开，可以改变政府在铁路发展中承担“无限责任”的困局；形成“企业运营、政府监管”的铁路发展模式，具备最基本的条件。

根据10日披露的国务院机构改革和职能转变方案，我国将实行铁路政企分开，国务院将组建国家铁路局和中国铁路总公司。拆分铁道部，可以说是迈出完善市场经济体制的重要一步。

客观评价，铁道部在过去计划经济时代发挥了重要作用，在改革开放以来的经济社会发展中也做出了巨大贡献。但由于体制机制转变滞后，铁道部政企不分、普遍服务业务与盈利性业务不分，不仅成为制约市场经济体制进一步完善的重要因素，而且也成为制约铁路自身更高质量、更快速度地发展。例如，刘志军案深刻地反映了铁道政企不分带来了巨大的权力寻租空间；主要领导不受约束，不顾实际地大干快上留下了安全的巨大隐患；再例如，铁路建设对资金的需求极大，但在政企不分的格局下，在行政垄断一统天下的情况下，在盈利性业务前景不明的预期下，大量闲置社会资本很难进入到铁路投资领域，也不愿意进入到铁路投资领域，使得我国在金融体制大发展的情况下，铁路反而不能借助现代化的金融工具融资，制约了铁道的长远发展。

因此，这次对铁路管理体制的改革，亮点在于政企分开。改革的方向值得肯定，改革的力度值得赞许，铁道部的政企分开，为政府向市场进一步放权奠定了体制基础。有了中国铁路总公司这个企业，就可以明确在铁路发展领域政府职能与市场职能，就可以逐步把政府承担过多、过细的行政管制职能放开、松绑；也可以改变政府在铁路发展中承担“无限责任”的困局；形成“企业运营、政府监管”的铁路发展模式，具备最基本的条件。

我们仍要清醒地认识到，铁道部政企分开，是迈向铁路市场化的第一步。撤销铁道部，更有利于破除铁路垄断，为地方、民间资本进入铁路市场，也打开了方便之门。未来一段时间内，如何约束未来中国铁路总公司的行政垄断地位，如何区分其普遍业务与盈利业务，将盈利业务如货运等，尝试向市场开放；如何形成社会资本无阻力进入、无阻力障碍退出的机制，让民间资金公平参与建设铁路配套设施等，还需要更为艰难的改革。

值得欣慰的是，铁路改革具有后发优势，不必再重走一遍其他行业走过的市场化改革的探索之路。方案不难制定，关键仍在于树立公共利益本位，以更大的决心和勇气继续深化铁路体制改革。

□匡贤明（学者）

今年两会热议的话题，城镇化是其中之一。政府工作报告将积极稳妥推动城镇化健康发展作为政策选项之一，李克强副总理在参加山东代表团审议时强调，要同步推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化，统筹城乡协调发展，形成经济发展新格局。种种信息表明，城镇化将成为今后经济工作的重要抓手。

中国的城镇化世界瞩目。作为世界上人口最多的国家和世界第二大经济体，中国的城镇化不仅会为中国创造更多发展空间，而且会成为世界经济的驱动力。一些代表委员认为，政府工作报告中“要遵循城镇化的客观规律”的表述，说明决策层对其重要意义、基本原则认识清醒、把握得当，但如果不改变传统行政思维方式，执行层面就有可能出现偏差，把城镇化唱成“空城计”。

没有产业支撑，城镇化就会“空洞化”。农民是城镇化的内在动力，他们上楼与否、进城与否，取决于其经济条件、生活意愿。城镇化离不开行政力量推动，但基础性的作用在市场，如果没有正确的政绩观，急功近利，一阵风地造城，一个劲地逼迫农民上楼，快则快矣，但终会因缺少产业支撑而把城镇化变成农民的梦魇。个别地方迫使农民扛着锄头上楼的做法，就是一种警示。

没有公平制度环境，城镇化就会“空心化”。当前，推动城镇化最为紧迫的问题之一，就是尽快消除农民进城的制度瓶颈，让农民进得来、有活干、住得下，这显然要比单纯造一座新城需要更大勇气、更多智慧。政府工作报告提出，要为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。不重视人的发展，没有农业人口的市民化，即使进了城，农民也还只能是匆匆过客。

没有个性差异，城镇化就会“空泛化”。营造宜居环境，是推动城镇化的重要原则。城镇的规划建设需要综合考虑历史传承、环境特点和功能要求，突出个性，保持风格，不能简单地拆民居、盖楼、造城，也不能一味地贪大求洋，搞成城乡同质、千城一面，否则，就会在城镇化过程中失去自我，让人感到陌生。

城镇化是中国重大发展机遇，要将这一最大内需潜力释放出来，形成经济发展新格局，充分估计可能面临的困难和挑战，做好足够的思想准备，是必要的也是必须的。（作者系新华社记者）