反垄断执法是维护消费者利益的“杀手锏”

12月7日，国家发改委公布处罚决定，国际医疗器械巨头美敦力因达成并实施医院转售心脏血管、恢复性疗法和糖尿病业务领域医疗器械的纵向价格垄断协议被罚款1.185亿元。该处罚决定也被称为我国医疗器械领域“第一张反垄断罚单”。

在医疗领域，普通患者就是消费者。2016年以来，国家发改委分别于1月和7月查处了别嘌醇片垄断协议案和艾司唑仑药品垄断协议案，并于6月展开药品价格专项检查活动。而这次，发改委又对医疗器械行业垄断行为予以重拳打击。这一系列反垄断调查和价格检查活动的核心，正是我国《反垄断法》第一条所开宗明义的“维护消费者利益”。

医疗器械具有高度的专业性，普通消费者与生产商和服务商之间存在严重的信息不对称，由此导致市场议价能力受到实质性限制。在医疗市场的治理方面，传统方式是多部门监管共存并以产业政策为主导。然而，过往数十年的实践表明，行业监管与产业政策并不能有效治理包括医疗器械在内的医疗市场，以反垄断执法为主导的竞争政策，应当成为维护消费者利益的主要抓手。而长期以来，我国高值耗材和可植入医用设备的市场竞争整体并不充分，并且生产商主要采取转售的销售方式，因此，经销商之间的公平竞争是形成合理市场价格的基础保障。

美敦力通过分销协议、经销协议、邮件通知和口头协商的方式固定医疗器械转售价格和平台商毛利率，并限定经销商最低投标价格和经销商向医院转售的最低价格，这无疑限制了经销商之间的竞争，限制了广大普通消费者以合理性价比获得有关医疗器械服务。而这种限定转售价格的行为如果排除、限制了市场竞争，则构成《反垄断法》第十四条所禁止的纵向价格垄断协议。

当然，通过大量案例研究和实证调查可知，限定转售价格的行为在提升效率方面也可能具有若干积极效果。依据《反垄断法》第十五条，只要满足规定的豁免情形，不会严重限制相关市场竞争，且能够使消费者分享由此产生的利益，经营者限制转售价格的行为能够被豁免。但在本案中，经销商降价投标却被美敦力制止，患者通过多处询价仍然无法以较优惠价格购买美敦力的医疗器械。经过分析，执法机构最终认定，美敦力的行为“损害了终端购买者的合法权益和消费者利益”。

国家发改委调查人员接受采访时提到：“对医疗器械领域的调查研究是从2013年开始的，我们不针对任何一个外国企业，更不针对美敦力。”自1996年进入中国，美敦力在心脏血管、恢复性疗法和糖尿病相关医疗器械领域处于行业领先地位，其维持相关医疗器械产品转售高价的行为，阻碍了市场价格机制正常发挥作用，增加了患者负担。因此，反垄断执法积极介入能够更好维护消费者利益。

从国际视野上看，各国反垄断机构对医疗行业都给予高度关注。就在我国公布美敦力案件当天，辉瑞制药也因非法抬高药价被英国竞争与市场管理局处以创纪录的8420万英镑罚款。对医疗行业的处罚背后，其实是反垄断执法机构对消费者利益的高度关注。

对于信息不对称、消费者缺乏议价能力的产品市场，维护消费者利益的反垄断执法尤其重要。在传统多部门行业监管和产业政策不能提供有效治理的情形下，反垄断执法应当成为维护中国医疗市场消费者利益的“杀手锏”。

（作者系北京大成律师事务所高级合伙人、法学博士）