环保执法要走出“以罚代管”误区

【“行政处罚29次未能解决该企业异味扰民”，极为准确地击中了环境保护的痛点。“以罚代管”只是表象，更深层次的问题依然在于，地方政府何时才能走出“牺牲环境换发展”的误区。】

环保部日前公布了2016年第一批中央环境保护督察地方整改典型案例，其中包括“呼伦贝尔市切实整改北方药业公司环境污染问题”。据悉，2013年以来，内蒙古呼伦贝尔和牙克石三级环境保护部门对北方药业实施行政处罚29次，都未能解决该企业异味扰民的问题。接到投诉后，中央第一环保督察组于7月24日查实了北方药业的污染问题。

北方药业非法排污一案，有两个问题特别突出，一是排污数量大，经查实违规填埋的废菌渣达1万余吨，违规填埋区域占地约4000平方米，埋深2至3米，简直就是一个人造垃圾场。二是查处时间长，2013年以来，自治区各级环境保护部门共收到关于北方药业的投诉达143件，且呈逐年增多趋势。而早在2012年6月，网上就已出现关于北方药业排放废水废气，污染环境伤害群众身体的举报。

汹汹民意在长达3年多的时间里得不到回应，100多份举报换不来问题的解决，中央环保督察组一进驻，事情便立马柳暗花明，这从一个侧面表明，环保领域的地方保护主义并不只是坊间猜测。北方药业的非法排污行为几乎就是公开的秘密，而据牙克石市政府网站2011年10月发布的信息，北方药业项目总投资300亿元。这样的大型企业，往往是地方上的经济支柱，既是纳税大户，也是政府重点扶持的对象，甚至会在某种程度上反过来绑架政府决策，以获得更好的发展空间和政策优待，其中就可能包括环保执法上的某种特权。

当然，随着环保问题日益受到重视，环保领域的地方保护主义并不会单纯表现为不作为，而可能改头换面以另一种形式出现，比如以罚代管。2013年以来，内蒙古自治区、呼伦贝尔和牙克石三级环境保护部门对北方药业实施行政处罚29次。表面看，执法已够凌厉，处罚的密度也够大，但从实际效果看，与其说这是处罚，不如说是一种变相交易，企业以交罚款的形式换取排污“许可证”。处罚只是手段而非目的，执法的目的从来不在于处罚，而在于彻底终结环境违法行为。如果只是处罚而不解决问题，就会陷入一种“越罚越污”的困局。

一方面，执法部门会产生利益冲动，执法成“执罚”，违法越多收益越多，不断从自己的不履职行为中获利，放任和纵容企业违法。另一方面，企业都是理性经济人，会从成本意识来考虑问题，倘若合法处置污染物的成本远远高于行政处罚，企业就会很乐意接受处罚，以换取非法排污的豁免权。如此一来，环境污染便会更加严重，执法则成了企业非法排污的“帮凶”。

以罚代管，或也折射出地方环保部门投鼠忌器的尴尬心态。现行管理体制下，环保部门在人、财、物方面仍受地方政府管制，执法上并不具有充分的独立性，处处受到地方政府的干预。而在一些地方，经济发展仍然优先于环境保护。在这种局面下，“以罚代管”可以理解为环保部门的一种无奈和妥协之举，既完成了履职，对上级部门有所交代，又能令各利益相关方满意，不至于发生根本性的利益冲突。唯一被牺牲掉的，就是环境生态和民众的切身利益。

“行政处罚29次未能解决该企业异味扰民”，看上去有点黑色幽默的意味，却极为准确地击中了环境保护的痛点。“以罚代管”只是表象，更深层次的问题依然在于，地方政府何时才能走出“牺牲环境换发展”的误区，理顺两者之间的正确关系。