治理“空闹”有“黑名单”还不够

4月11日，就在中国航空运输协会公布首批涉及3人的民航旅客不文明行为记录当天，广东省公安厅在官方微博“平安南粤”上又通报了两起民航乘客违法行为。其中一起事件中，一名乘客仅因对飞机乘务员服务不满便辱骂对方，将两名乘务员的脸和衣服泼湿，最终被警方行政拘留三日。虽然事后不少网友评论认为“罚得太轻”，并呼吁依《民航旅客不文明行为记录管理办法（试行）》将其列入记录旅客不文明行为的“黑名单”，但就目前规定来看，断言这样的“黑名单”能形成有效约束为时尚早，且如果寄希望“黑名单”来遏制“空闹”，恐怕难治根本。

“黑名单”制度的产生，直接原因就是“空闹”。近年来，从“罢乘”“占机”，到“打砸机场柜台”“冲跑道拦机”，“空闹”频频占据媒体头条，尤其是进入多雷雨天气的夏季，一旦出现航班延误，极容易触发乘客与航空公司矛盾纠纷，“过度维权”。有媒体据公开报道统计发现，仅2013年6、7两个月份，国内就先后出现过7起“空闹”。此前，从航空公司到业内专家，乃至部分乘客对“黑名单”制度的呼声就一直存在，为此中国民航局于去年5月曾专门印发《加强民航法治建设若干意见》，提出要“健全纠纷预防机制，依法规范航空运输安全‘旅客黑名单’制度”。今年2月，国航、东航、南航等五家航空公司签署联合声明，表示要建立“旅客不文明行为记录”，对列入记录的相关当事人采取一定限制服务措施。

就最近试行的“黑名单”制度来说，虽然其发布者是中国航协，但由于其数据来源是民航局，所以在一定程度上能够避免民航企业自主实施的争议。此前曾有部分航空公司内部建立了“暂无能力服务的旅客名单”，结果引发对其自由裁量权可能被滥用的担忧。尽管如此，要让“黑名单”真正发挥效力，仍需要完善相应的配套制度。就目前来看，《管理办法》列举了11种旅客不文明行为，但尚需要进一步明确的事项还不少，比如一旦乘客对被列入“黑名单”有异议应该由谁仲裁？中航协作为行业协会，能否成为公正的第三方？更加关键的是，《管理办法》只是明确了“黑名单”形成依据，但对于其以何种方式对乘客形成约束依然语焉不详，留下一系列操作上的空白需进一步解答。

即便“黑名单”能形成一定的约束力，相关部门也应该意识到，这只是一种事后追惩，不能替代事前的矛盾预防化解机制建设。就“空闹”形成类型来看，除部分属乘客不遵守乘机规定无理取闹外，相当一部分是因班延误引发的纠纷。按道理说，因雷雨、冰雪天气导致航班延误，实属不可抗因素，但综观多起应急案例不难发现，航空公司信息不透明以及后续保障措施失当，是频遭乘客非议的重点。跳出特定场合，任何一个乘客都会明白“堵塞、强占、冲击值机柜台、安检通道及登机口”“故意损坏机场、航空器内设施设备”等行为的法律后果，然而很多“过度维权”恰恰发生在涉及全体乘客的场合，导致群起哄闹之下一些乘客失去理智，“等太久人情绪就会失控”。

无论是乘客还是航空公司，在维护自身权益时都不能“太任性”。对执法部门而言，理应做到有法必依、执法必严，而不是囿于“法不责众”而“和稀泥”；而在强调“黑名单”震慑作用的同时，乘客作为消费者的合法合理权益，同样需要保护，否则就会影响“黑名单”的公信力。