农村扶贫开发：新进展、新举措与新问题

编者按党的十八大以来，习近平总书记高度重视民生工作，多次发表重要论述。他明确提出“五大发展理念”，把共享作为发展的出发点和落脚点。坚持共享发展，必须建立更加公平更可持续的社会保障制度。落实习近平总书记关于共享发展和社会保障的有关讲话精神，特别需要有能够完整、客观、理性地反映中国社会保障改革与制度建设进程的综合评估报告。就此，中国社会保障学会组织30多位知名社会保障专家学者编写《中国社会保障发展报告 2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。

2016年“两会”召开之际，光明网联合中国社会保障学会、人民出版社，以系列文章的方式推出《中国社会保障发展报告 2016》的核心观点，对中国社会保障改革与体系建设进行全景式跟踪评价和政策建言，由光明网理论独家刊发，以飨读者。

农村扶贫开发：新进展、新举措与新问题

作者：中国社会保障学会秘书长、中国人民大学教授　杨立雄

一、“十二五”农村扶贫开发的重要进展

1986年，我国政府大规模开展农村扶贫开发，到2010年，减少农村贫困人口1亿人，取得了令世界瞩目的反贫困成就。经过二十多年的扶贫开发，农村贫困人口分布从原来的集中连片向“大分散，小集中”的状态发展，“整村推进”目标瞄准的精确度下降。与此同时，在贫困老年化和残疾老年化的双重作用下，老弱病残及生存于恶劣环境地区的贫困人口比例快速上升，脱贫难度加大。另外，“十一五”期间农村居民人均收入快速增长，贫困线与收入的比值持续走低。

面对贫困的新变化，“十二五”期间，农村扶贫开发采取了以下新措施：（1）大幅度提高农村贫困线。将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准。按购买力平价计算，新标准已接近世界银行的“1天1美元”的贫困标准，根据2010年不变价计算得到的2014年贫困标准（2800元）已超过了世界银行2015年的新标准（每人每天1.9美元）。（2）改革目标瞄准方法。中央根据贫困人口分布的变化，由“整村推进”改为集中连片开发，在全国共划分了14个集中连片特殊困难地区、680个县作为脱贫功坚的主战场，国家集中力量，彻底改变这些地区的落后面貌。（3）实施精准扶贫战略。2013年11月，习近平总书记考察湖南湘西，首次提出“精准扶贫”的战略构想。此后，习近平多次阐明精准扶贫的重要意义。随后，国务院扶贫办多次下发文件，加快了精准扶贫工作机制的建立，加强了建档立卡工作。目前，精准扶贫已成为打赢脱贫攻坚的战略方针。

“十二五”期间，中央加大了财政扶贫力度。大口径计算的中央财政扶贫支出，2011年－2014年合计达到13572亿元，小口径计算的中央财政专项扶贫资金达到1441.15亿元。“十二五”期间农村扶贫开发取得了明显成效：现行标准下的贫困人口从2010年的1.66亿人口减少到2015年的6000万人左右；贫困县农民人均纯收入翻了一番，增幅连续5年高于全国农村平均水平；连片特困地区自然村通路、通电、通电话的比例均超过90%，农户参加新型农村合作医疗的比例接近100%。

二、“十三五”的新举措：精准之下的脱贫攻坚战

“十三五”期间，农村贫困将会发生以下变化。首先，贫困人口分布将进一步分散。2014年，在2800元/人的标准下，河南、湖南、广西、四川、贵州、云南等六个省的贫困人口均超过500万人，其贫困人口总数占全国贫困人口的比例接近50%。随着这些省市精准扶贫的推进，这些地区的贫困人口分布将呈现由“面”到“点”的分布状态。另外，集中连片特困地区的贫困人口分布也将进一步碎片化，而分布于片区外的贫困人口比例将会上升。这将导致目标定位的精确度下降，贫困家庭的寻找成本上升，扶贫开发成本快速上升。其次，“贫困内核”将进一步固化。未来五年，农村老龄化将会加速，老年空巢家庭逐步上升，家庭养老功能进一步弱化，老年贫困人口占总贫困人口的比例将达到50%，农村贫困残疾人的数量将超过1000万人。此外，还有大量人口生活在自然条件极为恶劣的环境中，一些地区已陷入“环境脆弱-贫困-环境退化-进一步贫困"恶性循环圈。由上述人群形成的“贫困内核”将进一步固化，脱贫难度加大。

未来五年，经济增速还会下降，产业结构面临调整，农村产业发展和劳动力输出面临较大压力。同时，财政收入增速下降，这对农村扶贫开发的投入产生一定影响。但是即便如此，中央以非凡勇气向全社会承诺，到2020年农村贫困人口全部脱贫，实现“两不愁、三保障”的目标。

面对艰巨的脱贫任务和严峻的经济形势，最高领导层对农村贫困问题给予了高度关注。早在2012年12月29日，在担任中共中央总书记后的44天，习近平就对地处集中连片特困地区的河北省阜平县进行了考察；2013年11月，习近平总书记又赴湖南湘西自治州考察农村贫困问题。2015年，习近平总书记对农村贫困问题多次给予批示和指示；10月16日，习近平出席2015减贫与发展高层论坛时，首次提出未来5年使现有标准下7000多万贫困人口全部脱贫的目标；11月27-28日，习近平出席中央扶贫工作会议，把消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕提升到社会主义的本质要求和党的使命的高度。

2015年11月，中共中央发布关于制定十三五规划的建议稿，农村扶贫开发作为主要组成部分被列入规划，提出实施精准扶贫和精准脱贫、对贫困县重点考核脱贫成效、加大中央和省级财政扶贫投入等建议，这充分表明了党和政府对扶贫开发工作的重视。2015年11月29日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对“十三五”农村反贫困做出安排部署。

为进一步加强农村扶贫开发工作，中央改革农村扶贫工作机制，实行中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的领导体制。为使农村扶贫任务落到实处，中央改革考核机制，逐级立下军令状。2015年11月27日-28日，中央扶贫开发工作会议召开期间，中央首先与22个中西部省市自治区的一把手签订军令状，实行最严格的考核督查问责，确保中央制定的脱贫攻坚政策尽快落地。

“十三五”将进一步加大中央和省级财政扶贫投入，中央财政专项扶贫资金规模每年将保持较大幅度增长，一般性转移支付资金、涉及民生专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区、贫困人口倾斜。国家在贫困地区安排的公益性建设项目，取消县及县以下以及西部地区连片特困地区地市级配套资金。

上述措施为打赢脱贫功坚战提供了坚实基础。