法治政府建设如何换挡提速

　　漫画张建辉

元旦前，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》），为未来五年法治政府建设制定了具体的路线图和时间表。为什么要建设法治政府？如何建设法治政府？这对走在全面依法治国征程中的国人而言，乃是关涉权利命运大事、必须回答清楚的时代课题。

地位 有法治政府才能护佑公民权利

只有建立起法治政府，才能科学界分政府与社会的权力边界，充分保障社会的自治活力与公民权利的生长。

对权力的制衡与约束、对权利的主张与保护是法治的两大核心主线，只有实现权力的约束才能达到对权利的保护。政府基于公民权利而存在，法治通过对政府权力的规范，既确保公权力为私权服务，又防范公权膨胀伤及私权。所以，建设法治政府乃是建设法治国家、护佑公民权利的重中之重。

其一，行政权独大的体制传统与现实，决定法治政府是法治国家建设的难点所在。我国有中央集权的历史传统，也造就了庞大的行政权力现实，分子式的个人深嵌入家国一体之中，很难有独立自由的空间。市场经济解放了公民的身份，但行政权相对于公民私权仍具有压倒性优势。政府权力能否被关进制度笼子、政府公共治理和管理社会的方式是否合乎法治要求、行政执法对待公民权利的态度、行政部门执行法律法规的效果等，都是衡量国家法治状况的核心要素。可见，法治政府是法治国家建设的关键和难点，抓住法治政府建设这一枢纽，法治国家建设便能事半功倍。

其二，行政权与公民权的密切关系，决定法治政府是实现保障公民权利目的的关键。现代社会，人们或许一辈子不与立法机关、司法机关打交道，但不可能不与政府部门打交道，行政权乃是每个人生老病死都要直接面对的国家公权。这种关联意味着，政府权力能否依法有效行使，将直接影响公民的切身利益。现实中，从地沟油、瘦肉精等食品安全丑闻，到屡治不绝、伤亡人数攀高的各种矿难事故，再到疯狂肆虐的雾霾和水污染，每一项与我们生活息息相关的安全漏洞，背后都与政府的执法监管不力有关。政府是实施法律、建构秩序的主体，也是保护公民权利的普遍性机制，只有建设法治政府，才能为公民权利提供持久保障。

其三，行政权对于社会的强悍控制，决定法治政府是建设法治社会的重要条件。我国的社会发育相对滞后，政府对社会的全面控制一度扼杀了社会自治的活力，也抑制了公民权利。在此背景下，有什么样的政府，往往决定了有一个什么样的社会。适应市场经济发展需要我们不断强调政府向社会放权，而最终只有建立起法治政府，才能科学界分政府与社会的权力边界，充分保障社会的自治活力与公民权利的生长。建设法治政府是培育法治社会的重要条件，同时，法治社会的建设又反过来助推法治政府建设。

历程 自上而下与自下而上合力推动

我国法治政府呈现出自上而下与自下而上相结合的合力推进态势，这也必将成为今后法治政府建设的主要路径。

采取什么路径建设法治政府？回顾改革开放以来的法治实践，我国法治政府呈现出自上而下与自下而上相结合的合力推进态势，这也必将成为今后法治政府建设的主要路径。

一是自上而下的行政主导模式。“治国者必先受治于法”，真正的法治，要求政府首先站在依法行政起跑线上，自上而下打造法治政府。1999年11月国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》；2004年3月印发《全面推进依法行政实施纲要》；2008年6月发布《关于加强市县政府依法行政的决定》；2010年10月颁发《关于加强法治政府建设的意见》。这些重要文件以法治政府建设的阶段性任务目标和工作重点为核心，描绘了不同时期法治政府建设的目标蓝图、大体框架和主要路径。在中央政府的部署规划下，地方政府法治建设强劲推进。2004年《纲要》颁发后，国务院58个部委，全国31个省、自治区、直辖市，以及绝大部分市级政府都发布了实施意见。2008年12月深圳在全国率先发布《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》。自此，湖北、广东、浙江、四川等地都制定了法治政府建设主要评价指标。据不完全统计，全国内地31个省(自治区、直辖市)中，至少已有16个出台了相关考核办法。

十八大以来，法治政府建设换挡提速。十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。十八届三中、四中、五中全会对加快法治政府建设提出了新要求，作出了新部署。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。立足新的法治形势，此次印发的《纲要》确定了法治政府建设一系列新的目标和要求，设计出更多实招举措，防止法治政府建设烧虚火、放空炮。

二是自下而上的民众参与模式。权利乃权力之母，权利也是权力的“制动器”。法治政府建设的最终动力，还藏纳于自下而上的民众参与之中。27年前，发生在温州的首例民告官案件，在法治政府建设进程上写下浓重的一笔。2015年5月4日，新修订《行政诉讼法》后的首例民告官案件开庭，被告北京西城区政府副区长出庭应诉。建设法治政府离不开普通公民的一次次说“不”。筚路蓝缕的民告官历程，深刻改变了国人的法治观念和权利意识，成为公民自下而上推动法治政府建设的重要渠道。

法治政府更需要每一个人的行动。公民对法治政府的参与和推动，在各个领域展现出强劲活力。延安黄碟案在全国范围刷新了政府执法理念，行政权力在公民私权面前开始保持谦抑与敬畏。孙志刚案件、乔占祥起诉原铁道部、李刚纠缠于“进津费”“进沪费”、“史上最牛钉子户”……公民不断向政府“叫板”，在户籍制度、暂住证制度、强制婚检、公路收费等方面推动政府法治进步。