坚持市场原则 突出创新与规范促进我国现代支付与金融服务业健康发展

四、《办法》体现了监管部门作为市场秩序和公众利益维护者的职能，通过规范管理和推动创新来促进市场的均衡有序发展

对于非银行支付机构的监管即使在世界范围内也是一个新的命题。我国非银行支付机构的网络支付规模庞大、业态丰富、创新活跃，与互联网生态和百姓日常生活融合紧密，牵一发而动全身，创新规范和风险管理的难度非常大。对于政府监管和行业自律来说面临着多重挑战。既要适应网络发展的新形势，又要保持金融管理的科学性；既要支持市场创新，又要加强业务规范；既要维护消费者权益，同时也要突出产业的服务和协同功能。

（一）《办法》聚焦于对支付账户的管理，构成了金融账户体系的重要组成部分。账户是金融体系的重要基础设施，在网络支付发展中，甚至有人提出“得账户者得天下”，显示出账户在金融活动中的重要性。在《办法》出台前，人民银行发布了《关于改进个人银行账户服务加强账户管理的通知》，推动银行账户管理的创新。而与此对应的是，《办法》虽然是针对网络支付，但是很大的篇幅聚焦于支付账户管理，这两个办法在账户管理上的制度安排，一个是针对银行，一个是针对支付机构，两者相互补充和策应，是人民银行顺应电子化发展最新成果，对于我国账户体系的创新性改革和统筹安排，对于我国金融基础性服务创新具有重要意义。

支付账户对于一个商业闭环来说非常重要，从消费者的体验来说，在既定的商业业态中，基于支付账户可以使支付更加便捷，围绕支付账户可以衍生相关的增值服务，达到增强客户粘性，沉淀资金等目的，具有很高的商业价值和战略价值。当前，支付账户数量庞大，而且用途非常广泛、使用频率高，与日常的消费、金融业务已经融合很紧密，已经成为银行账户之外的重要账户体系。由于历史的原因和支付账户互联网基因的特点，这类支付账户的实名制程度不高，据协会统计，2014年支付机构的实名支付账户占比不到50%，而银行账户经过多年的核查，已经基本实现了账户实名制。因此，数量如此庞大的支付账户就形成了实名制的“洼地”，直接影响客户权益的保护、金融体系反洗钱反恐融资以及社会化管理目标的实现。因此，监管部门推进支付账户实名制是坚定不移的。《办法》采取多种实质性的监管措施大力推进支付账户实名制的落实，特别是通过对账户分类和激励约束机制使实名制执行更具刚性和操作性，将极大地缩短支付账户实名制的落实周期。

（二）《办法》聚焦消费者的资金安全，强化对支付机构备付金的安全管理。对于监管部门来说，支付账户最大的特点就是沉淀大量资金，形成支付机构备付金。截至目前，支付机构的备付金规模已经超过2000亿元，而且依然高速增长。备付金主要分为预付价值和在途资金两部分，其中大部分是支付账户的余额沉淀。尽管从管理规定来说，没有客户授权，支付机构是不能随意动用备付金。但从政府管理和消费者权益保护层面看，支付账户的信用等级仅仅是支付机构的企业信用，不属于银行存款，法律保障机制上远低于《人民银行法》、《商业银行法》以及《存款保险条例》保障下的央行货币与商业银行存款。一旦资金被违规挪用，消费者支付账户的钱可能遭受损失。现在已经有类似的案例，监管部门对此十分警惕。同时，由于备付金的资金性质和安全保障水平与银行的存款有着不小的差距，如此庞大的备付金所蕴含的风险自然受到监管部门的极大关注。因此，对于支付账户监管，其中一个重要的指向就是支付账户沉淀的备付资金，在不影响消费者使用体验基础上，通过对支付账户的功能规范，减少资金在支付账户的沉淀，控制备付金总体规模过度膨胀形成系统性风险的源头隐患。

（三）《办法》聚焦于全业务链的风险管理，提升业务安全管理水平，进一步推动完善网络安全和金融稳定机制。网络支付是整个网络经济价值交换、流动的金融工具，在整个网络经济发展中具有基础性地位。《办法》首次对整个网络支付的业务流程和核心环节的风险管理提出了全面系统的要求。比如对客户的身份核验和风险评估上要采取更加灵活和切实的措施；要提高交易验证方式的安全级别以及对个人信息的保护要采取更加严格的管理制度等等。这些措施是正反两方面经验的总结，一方面，支付机构在网络支付业务的开展中，对于风险管理做了很多实践和创新，有很好的经验和做法，《办法》吸收借鉴了这些好的成果；另一方面，《办法》是对网络支付业务发生的风险、漏洞和教训的反思和总结，可以说，每条风险管理措施后面都有深刻教训。

所有支付机构都必须遵守风险管理和消费者权益保护方面的规则，都必须严格遵守。通过对风险管理的制度性要求，促使支付机构进一步树立合规意识，重新梳理风控措施，保持各类支付机构在规则执行的一致性。《办法》的实施，能够促进支付清算服务市场的风险管理水平显著提升一个档位和水平，通过网络支付的安全管理能够进一步净化网络环境，降低网络欺诈率，为网络安全和金融稳定提供基础性保障。

《办法》的出台，影响广泛、备受关注，显示了网络支付发展最新实践和监管制度建设的阶段性成果。我们要认识到，我国网络支付的发展日新月异，创新层出不穷。未来，监管、自律与市场的互动将成为常态，因此，要顺应市场发展新形势，定期评估，及时调整，做到与时俱进，与市场同行，与消费者同行，不断提高支付市场治理的针对性和有效性。下一步，中国支付清算协会将加强对《办法》的解读和宣传，及时反馈政策落实中的情况和问题。同时，依据《办法》，协会将在现有《支付机构互联网支付风险防范指引》的基础上，尽快组织会员单位制定新的网络支付业务的自律规范，深入贯彻《办法》要求，优化市场管理，支持支付机构业务创新和服务提升，使《办法》的落实成为支付机构夯实合规基础、开展新一轮业务创新的重要契机，推动支付市场进入一个新的更高的发展阶段。

（蔡洪波 中国支付清算协会秘书长）