“还贷”还是“还债”公路收费关键何在

时隔两年,《收费公路管理条例》修正案即将重新公开征求意见。该条例将出现重大调整,将现行收取通行费的“政府还贷公路”模式,转为政府发债修路的“政府债务性公路”模式。

由现行“政府还贷公路”调整为“政府债务性公路”模式,《收费公路管理条例》这一最新“修正”,确实称得上是一种“重大调整”。因为从政府财政预算尤其是地方财政预算的角度来看,“政府债务”实际上是一个比“政府还贷”更为严格、也更具约束性的概念。这正像有专家指出的,“地方债发债额度有限,要接受纳入政府全口径预算,接受地方人大的审核”。因此,新的“政府债务性公路”模式,将有利于对现行收费公路体制,形成更有效制约,“遏制地方政府的修路冲动,控制地方的债务风险”。

但在肯定的同时,对于这一“政府债务性公路”模式的价值,恐怕也不宜太过高估。因为一个明显的事实是,无论是“政府还贷公路”还是“政府债务性公路”模式,“还贷”也好、“发债”也罢,事实上仍然都是一种“借钱修路”模式,并没有从根本上改变收费公路的“借钱修路,车主埋单偿还(还贷,或是还债)”实质。

作为社会公共基础设施、原本姓“公”的公路,在广大纳税人已承担巨额相关税负的情况下,政府财政是否也应承担相应的投资、埋单责任?如在经历连续三次上调之后,目前我国成品油税负比例已增至45%,汽柴油消费税已从此前的1元/升和0.8元/升,分别提高至1.52元/升和1.2元/升。按2013年我国汽油消费1290亿升、柴油消费2000亿升计算,1年的汽柴油消费税总量将接近4400亿。而除了成品油消费税,2013年我国车辆购置税也多达2596亿元。这意味着,仅上述两项税收,每年就近7000亿(与车辆相关的全部税收,显然还远不止此),几乎两倍于2013年3652亿的全国收费公路通行费总收入。

这种背景下,对于新一轮的《收费公路管理条例》修正案,如果仅止于简单的模式调整,价值仍是十分有限的,甚至难免“换汤不换药”之虞,最关键的“修正”,还须紧盯“收费公路规模过大、民生负担沉重”这一痼疾,一方面,对政府之于公路的投资、埋单责任,进行更清晰明确的厘清界定。如高速公路的建设维护,公共财政究竟应承担什么责任、多大责任?哪些公路成本须由税收埋单,而不能再向消费者收费?对于现有收费公路的收费期限、定价标准,也须进行更严格限制。如现行最高25或30年收费期限,应考虑进一步压缩；应将“居民承受力、社会物流成本”等因素作为制定收费公路定价标准的基本依据。