政府“联姻”社会资本亟需机制保障

为更好地鼓励和引导社会投资，国家发改委近日在门户网站开辟PPP（即政府和社会资本合作）项目库专栏，公开发布PPP推介项目，鼓励各类社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等多种方式参与建设及运营。本次发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。（5月26日人民日报)

有人曾这样形容：政府和社会资本合作项目就如同一场“联姻”。现在发改委公布PPP项目库，预示着这场热闹的“婚礼”已拉开帷幕，而社会各界都希望这桩“婚姻”能够长久、幸福。

应该说，作为在国内刚刚萌芽的新做法，人们对PPP模式在公共领域的表现充满期待。可以预见的是，通过推广PPP模式引入社会资本，不仅有利于拓宽建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，缓解财政支出压力、降低债务风险，而且有利于整合优化社会资源，激活市场力量，促进城市基础设施建设，增加公共产品有效供给。

然而值得关注的是，从上世纪90年代开始，我国民间资本就已经开始参与了高速公路、电厂等基础设施的建设，但由于制度不健全，不可避免地遭遇挫折。例如媒体曾报道过的国内首例BOT项目泉州刺桐大桥，就曾因企业与政府间契约不明产生纠纷而备受关注。由此来看，政府在“联姻”社会资本过程中，亟需健全保障机制来保驾护航。

一要建立完善的项目筛选机制。“手里无米，唤鸡也不来”。没有稳定的收益，社会资本不会主动参与地方公益建设。运作过程中，社会资本可优先选择政府推介的收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目，确保项目收益。作为政府，也要选择一些综合实力强、社会信誉好的公司作为PPP模式的社会资本合作伙伴，一定程度上可降低项目风险。

二要健全完备清晰的合同机制。合同是PPP模式的“医嘱”，只有通过合同才能正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。从各国PPP模式发展经验看，在PPP项目中，政府、私人部门、金融机构等围绕项目的设计、融资、建设、运营、收益等，签署了一系列合同，细致划分各自的权利义务边界，保障私人部门获得合理回报，一旦发生纠纷，合同是关键的法律依据。

三要建立公开透明的监督机制。针对以往政府方往往在联姻中占据强势地位，而导致PPP项目中陆续出现政府方或投资人怠于履约甚至违约的情况。笔者建议各地注重转变观念，避免单方面拒绝履行合同、变更合同条款及领导变动造成的履诺风险。在运作过程中可探讨采用政府监管机构与第三方合作监督模式，以法律和合作协议为基础，对项目质量、工期、成本等进行监督。

四要建立运作科学的定价机制。笔者认为，利益分配的实质就是定价，最理想的状态是让社会资本盈利但不暴利。PPP模式涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益，既要避免社会资本利润超出合理区间，公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本的长期合理回报。因此，如何把握好这个度，是政府需要长期考虑的关键问题。