完善行政组织法建权力清单

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确提出了建立权力清单制度的总体目标和任务，以及时间表。这显然是落实十八届四中全会精神和“四个全面”，决心把权力关在笼子内，建立法治政府的重要步骤。那么，为什么要建立权力清单，又该如何建立？

建立权力清单制度，实际上透露出这样一种信息：权力不能任性。这实际上也是现代法治国家的一个基本理念，即任何公权力都来自于法律的授予，不承认法外之权。因为只有这样，政府权力的行使才能真正得到约束，也才能真正体现人民当家作主和法治的原则。事实上，我国宪法也规定了各级行政机关是各级权力机关的执行机关，其职权也应当由相应的权力机关授予。但长期以来，由于改革开放的需要，权力机关往往把制定相关法律的权力授予给政府行使，而且没有期限。这给政府自身权力无序扩展带来了可能，许多权力实际上变成了自我授予，加之，我国传统上存在着“大政府、小社会”，或者“全能政府”的理念，政府的权力边界就不清楚了。更为致命的是，因为这些权力往往是政府自我授予的，权力范围不公开、行使时不规范就时有发生，很多时候，就连专业的学者往往也弄不清楚，就更不用说普通的老百姓了。

显然，这种情形不符合市场经济的要求，也不符合法治政府建设的要求。市场经济的基本要求就是由市场起主要的作用，政府的角色主要是服务和规范、调控的角色，而不包办一切，这就需要清晰政府权力的边界。而且，这些权力原则上都应当公开，让每一个老百姓都明白自己该如何生活，而不是每件事都来问政府。若不公开，而是装在政府的兜中，想用就放出来，不想用就藏着，那权力的任性就是必然的。

实际上，各地早前也已进行此项工作，但进展并不顺利。一方面由于利益关系，许多部门并不愿意减少现有事项，另一方面，许多部门担心在其他措施改革并不到位的情况下，全部下放或不管，也担心社会秩序的混乱，再次出现“一放就乱”的现象。对于这种现象，笔者认为，目前建立并公开清单只是第一步，根本上解决问题，还需要从法治的角度出发。首先，权力机关不能够再进行一揽子这种自废武功式的授权；其次，权力机关应当加强行政组织法的立法。政府权力主要来自于行政组织法，以及具体法律的授权。因此，把行政组织法立好，政府的权力清单实际上也就建立好了。