以立法凝聚公意与权威

【如何让法律真正有效地体现公意，凝聚良好的公平正义价值，并通过执法和司法实现一个超大型国家的善治，是新时期立法秩序战略调整的关键】

十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定。这部实施了15年的“诸法之法”此次修改，不仅仅是在具体法律技术和制度细节上的完善，更为“四个全面”战略布局带来了新的驱动力，为全面推进依法治国奠定秩序基础，进而将这种秩序作为全面深化改革、全面从严治党的引导和依据，最终为全面建成小康社会提供稳定的规则预期。

全面推进依法治国的历史成就已经指明，党领导人民依法治国，即通过民主立法程序实现党的意志与人民意志的真正统一，这也是我们党治国理政的基本经验。然而，如何确保党的意志与人民意志真正实现统一，如何让法律真正有效地体现公意，凝聚良好的公平正义价值，并通过执法和司法实现一个超大型国家的善治，从而为全面建成小康社会提供最坚强的保障，是新时期立法秩序战略调整的关键。

立法法的此次修改，正是要重新调整不适应善治、有违公意、偏离正义的旧秩序和偏狭的“利益政治”，将局部利益、部门利益、特定群体利益调整到以最广大人民群众的根本利益和共同意志为基础的立法秩序上来，并接受社会主义法律体系的统一调整与评价，从而最终实现全面建成小康社会所需要的良法善治基础。从这个战略背景上来审视，立法法修改的实质，是公意对局部利益和地方利益的重新统摄、归纳和调整。

修改后的立法法首先重新规范了中央与地方关系。立法公意的权威首先是中央权威，涉及全民共同意志的利益必须是中央立法，尤其是法律保留的事项，在这个前提下充分尊重地方局部利益和现实约束条件，形成一种中央权威与地方局部利益的均衡结构。新的立法法关于授权立法的细化和对设区的市授予地方立法权，正是这一逻辑的表现。全面深化改革需要地方首创精神，赋予设区的市以地方立法权，既是对这种地方探索的肯定与激励，也是一种约束和责任，通过一种严格的立法权限、范围与程序的控制将地方探索归拢到统一的法治秩序和精神之中。

其次，立法法的修改突出了人大在立法工作中的主导作用。十八届四中全会确立了“人大主导立法”格局的正当性。然而，长久以来，导致党的意志与人民意志无法有效统一，公共利益被空心化、虚置化的一个重要原因就是立法过程中的部门利益倾向。一方面有些享有立法权的行政机关往往利用立法的过程“争权诿责”，另一方面也出现架空上位法，任意通过立法扩大公民义务、克减公民权利，造成权力结构和权利结构的双重失衡。因此，本次修法同时也在破除部门利益对公意的侵蚀，一波三折的税收法定原则立法正是体现。

此外，修改后的立法法在通过确立法律作为统一秩序的基准的同时，坚持了中央与地方、人大与行政的多元立法体制与立法权限，允许统一秩序下的多元法律生产，并更加注重各个层次的立法及规范性文件的备案与审查，进一步实现了对立法公意的动态维护。立法法的修改既是全面推进依法治国举措“自转”的效应体现，更是围绕新的战略布局“公转”的表征，从而为“四个全面”的深化提供了新的善治契机。

（作者为中国人民大学法学院副教授）