控烟起效关键要破监督执法困局

【在多个行政部门履行监督管理职责的同时,还应该明确统一的监督主体,对各个部门控烟工作进行监督】

24日,国务院法制办公布的《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》显示,我国拟室内公共场所全面禁止吸烟。据介绍,这是我国首次拟制定行政法规在全国范围全面控烟。目前,《条例》正在公开征求意见。(11月25日《新京报》)

自2006年1月9日,《烟草控制框架公约》在我国正式生效。根据履约承诺,自2011年1月9日起,我国所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外工作场所,要完全禁止吸烟。从控烟实践来看,这个承诺显然没有如期兑现。原因之一是,公共场所禁烟的全国性法律长期处于空白状态。

虽然2011年5月1日起在全国施行的《公共场所卫生管理条例实施细则》,首次提到“室内公共场所禁止吸烟”,但相关规定过于简单,缺少约束力。近些年,虽然有13个城市出台了控制吸烟地方性法规,但实施效果却不理想。例如,深圳控烟法规实施了14年,直至今年才开出首张罚单。

因此,正在征求社会意见的《条例》,承载着公共场所全面禁烟的期待。现在公众最大的担忧是,这个《条例》出台后,会不会像一些地方控烟法规那样变成“花瓶”?从这个角度而言,《条例》如何破解监督与执法困局才是关键。而要想破解困局,《条例》必须对监督管理、处罚等环节做出科学规定。

《条例》第三十二条对“监督管理”做出了规定,既明确了多个行政部门对公共场所控制吸烟工作的监督管理职责,同时也明确了卫生、工商、广电等部门各自职责。这样的规定,优点是最大化利用现有行政部门的力量,但缺点也很明显,每个部门是自我监督管理,缺少统一的监督主体。

毫无疑问,无论是行政部门还是事业单位或是国有企业,都有责任带头控烟,至少要保证与本单位有关的公共场所内没有吸烟现象。但是,让每个部门自我监督管理,其实并不可靠。笔者认为,在多个行政部门履行监督管理职责的同时,还应该明确统一的监督主体,对各个部门控烟工作进行监督。

这个监督主体,应类似于“控烟纪委”,对各个行政部门经常进行暗查暗访,一旦发现某些部门没有履行监督管理职责,就要依法进行问责。目前来看,只有纪检部门和卫生行政部门适合作为监督主体,对监督工作负总责。因此,《条例》中有必要赋予纪检、卫生行政部门监督其他部门履行控烟职责的权力。

除了要有监督主体,还要有执法主体。据悉,从2008年1月1日起,法国公共场所全面禁烟。为落实禁烟令,法国有逾17万名“香烟警察”在公共场所巡逻。这些“香烟警察”由警察等人群组成,一旦发现有人违反禁烟令,“香烟警察”有权对违令者处以罚款。显然,我们也需要统一的执法者。

也就是说,监督主体的责任是监督各个行政部门,而执法主体是对具体吸烟者依法处罚。《条例》规定,个人违反本条例规定,在禁止吸烟场所(区域)吸烟的,由相应主管部门行政执法人员责令立即改正,并可处以五十元以上五百元以下的罚款。但是,《条例》没有明确谁来取证和罚款,存在具体执法主体不明确的问题。

总体而言,虽然《条例》填补了公共场所禁烟全国性法律缺位的空白,其本身也有很多亮点,但是,如果不明确规定监督主体和执法主体,最终必然会影响执行效果。我们没有按照《烟草控制框架公约》要求兑现承诺,控烟条例立法已经滞后,那么,在监督与执法方面必须要完善《条例》,执法要“快马加鞭”,尽早见效。