户籍制度改革的关键是利益分配

【二元户籍管理制度已成为我国生产力发展的重大阻碍，改革再难也要推进下去。国家必须加大财政投入，以保障利益再分配顺利进行，同时还必须要有足够的耐心和定力来持续这个过程，让不断提高的城镇化水平成为户籍改革最好的催化剂。】

国务院昨天公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出建立城乡统一的户口登记制度。《意见》明确，我国将逐步取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。这标志着实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。（相关报道见A5、A6、A9版）

此次户籍制度改革力度之大前所未有，《意见》将是今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件。此次改革也承载着一个具体任务，就是要努力实现1亿左右农业转移人口在城镇落户。户籍制度改革与城镇化的密切关系，从4个多月前有关部门发布的一则政策“预告”中可见一斑——今年3月，《国家新型城镇化规划》公布，公安部有关负责人当时表示，我国新型城镇化建设正式启动，户籍制度改革作为新型城镇化配套政策之一，预计将很快出台。

户籍制度改革是新型城镇化的配套政策，但改革的意义却远不止“配套”那么简单。自1958年，《中华人民共和国户口登记条例》正式实施起，我国逐渐形成了建立在农业和非农业两种户口基础上的二元社会。二元户籍制度是计划经济时代的产物，发展至今已成为经济社会发展的阻碍。二元户籍阻碍了城市发展和农业现代化，不利于农业人口城市化顺利进行。同时，严格的户口迁移规定大大限制了公民正常迁移的需要，被社会广为诟病。

二元户籍制度以户口登记为依据，形成城乡分割的劳动就业、社会保障体系。二元户籍制度给城乡之间带来了巨大权利和保障的差别，甚至演化出“同命不同价”的社会悲剧。根据相关司法解释，赔偿金计算的主要依据是城镇或农村居民人均收入。于是，在一些刑事案件或意外事故中，受害者由于城乡户籍“出身”不同，各自得到的伤残或死亡赔偿金相差一倍甚至更多。

二元户籍管理制度中附加了过多的社会管理功能，从社会保障到教育、医疗、住房等福利待遇，往往都与居民的户籍有关。户籍利益无处不在，户籍也因此失去了本来面目，成为社会福利待遇的载体。建立城乡统一的户口登记制度，这一改革的难点就是，如何逐渐剥离与户籍相挂钩的诸多社会福利，推动实现公共福利均等化。这次户籍制度改革目标之一，是实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户。这1亿人口目前已经基本工作生活在城镇，如果其他经济社会配套未能有效衔接，仅将他们的户口一元化，这样的户籍改革是没有意义的，也是不会被群众接受的。

此次户籍改革能否顺利达到目的，取决于各种配套措施及社会福利能否普惠新来的落户者。即将落户于城镇的1亿人，他们需要享受当地各种城镇基本公共服务，包括就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障以及子女义务教育等。公共福利均等化的实现，是户籍制度改革成功的必要条件，也是一次重大的利益再分配。政府的财政投入则是实现这次利益分配的主要保障。

户籍制度改革中利益分配的重要性，还表现在大城市与中小城市之间。近年来，不少中小城市实际上已经放开了落户政策，但效果不佳，并没有吸引到足够的农村转移人口前来落户。中小城市缺乏吸引力，是其市政基础设施和公共服务设施建设方面不足造成的。从国外经验看，很多大企业总部、著名大学都分布在中小城市，这是因为相关城市拥有良好的市政基础设施以及优秀的教育、医疗等公共资源。我国应该突破一些体制机制的障碍，把各种优质资源向中小城市倾斜。这种资源倾斜也是利益的重新分配，对户籍改革将起到重要推动作用。

户籍改革是事关公众利益的重大社会问题。长期以来，户籍制度改革进展较为缓慢，改革之难在于其涉及重大利益调整。然而，二元户籍管理制度已成为我国生产力发展的重大阻碍，改革再难也要推进下去。国家必须加大财政投入，以保障利益再分配顺利进行，同时还必须要有足够的耐心和定力来持续这个过程，让不断提高的城镇化水平成为户籍改革最好的催化剂。