户改须与社会治理创新并行

【户改是对新型户籍制度的一次整体构建，也是对社会治理的一次整体构建。创新社会治理需要与户改同步进行。而沟通二者的最高逻辑，是保证对人的权利的重视。】

国务院日前印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出全面放开建制镇和小城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严控特大城市人口规模，建立城乡统一的户口登记制度、居住证制度，健全人口信息管理制度。到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

规模宏大的户籍制度改革，意味着上世纪中叶以来延续至今的社会治理模式的豹变。这场变革的积极意义毋庸置疑：其一，在现实条件下，最大限度地承认了人的自由迁徙权利。落户限制“能放开的放开”，是将正式迁徙权由政府主导转为个人意志主导。实际上，在每年全国性流动人口规模已达到2亿人以上的今天，这一变革本身就是对现实的顺应和正视。其二，为公共服务设定了新的覆盖面。在户口包含诸多公共服务享有权的情况下，提出1亿人在城镇落户的目标，也即提出了公共服务的新边界。当亿级规模的人口转为新市民之时，城乡平权也将获得实质性的进展。其三，为新型城镇提供可行路径。新型城镇化首先是人的城镇化，这已是清晰的政策表述。实现人的城镇化，必须尽可能打通城乡之间为人而设的政策路障，户籍制度改革所起的正是这样的疏通作用，它既是弱化城乡二元结构的先手，也是新型城镇化的先手。一旦人的城镇化规模性实现，就将新增数以亿计的潜在消费人群，在未来带来长期的城镇化红利。

当然，更彻底的户籍制度改革，是实现不管在大城市还是小城镇，人都可以自由移居并享受平等权利。但是，大城市建设对于环境资源和公共服务资源已普遍处于透支状态，因此，基于现有的供给能力实施户改，更容易实现预期的利益前景。事实上，即使是现有的部分放开，在推进过程中也很可能会遭遇多方面的难局。

其中最大的难点是，现有公共服务是否有能力和意愿容纳新增市民。总体来看，公共服务不足是从大城市到小城镇都普遍存在的现象。新市民的涌入对于地方来说，意味着公共支出的增加。这种支出既表现在财政支出的增加上，也将表现在从交通、安全到就业等一系列社会和经济治理任务的加重上。出于短期政绩考量，地方欢迎新市民的积极性就会大打折扣。事实上，不少地方对于土地的城镇化的积极以及对人的城镇化的淡漠，已经显示了这种担心。

此外，还需要注意，出于平衡财政的考量，地方会以户口换取新市民拥有的土地使用权，以换取新的财源。这在地方已有先例。但在这个过程中，是否会出现损害新市民利益的现象，如何防止这种现象并给予新市民权利救济的平台，也需要细化方案。

户改是对新型户籍制度的一次整体构建，也是对社会治理的一次整体构建。就此而言，创新社会治理需要与户改同步进行。而沟通二者的最高逻辑，是保证对人的权利的重视。有了这样的指导方针，实现户改的愿景就能获得保证。

本报特约评论员徐立凡