捍卫食品安全需要“社会共治”

【要改变违法成本低、执法成本高的现状，需要强调食品安全的社会共治，形成对违法违规者的多元威慑。】

日前，美国独资企业上海福喜食品有限公司被媒体曝出大量使用过期变质肉类原料生产加工食品，肯德基、麦当劳等洋品牌“中招”。继三聚氰胺事件、双汇瘦肉精事件之后，这一事件再次促使人们追问：在食品安全法律相对完备的情形下，如何更好促进法律的有效实施？

如果把执法看作是一场战争，那这是一场力量极不对称的战争。多年来，在保障食品安全的路径上，我们过于依赖公权主导的法律实施。然而，与其它法律的执行不同，在食品安全执法中，执法机构明显处于弱势地位。违法者使用非法添加物的过程瞬间可以完成，且成本极低，其它种类的食品安全违法行为也不易被发现；而执法机构发现问题则必须依赖高科技，同时会产生巨额资源耗费。违法成本低，执法成本高，改变这一不对称的模式，需要强调食品安全的社会共治，通过多种渠道形成对违法违规者的多元威慑。

食品安全法律的实施是一个系统工程，绝不是执法机构单方的事。对劣质产品予以淘汰，这首先是公权的责任，同时也是市场的责任。正因如此，近年来，食品安全社会共治被充分强调，这正是当下保障食品安全所迫切需要的。在福喜事件中，无论下游企业是否知情，他们都有义务采用安全的原料生产食品，因此，消费者“用脚投票”的市场选择，必然使下游企业对供货商的食品安全形成强大的倒逼，这有利于食品安全秩序的形成。同时，民众的执法参与、法律诉讼，市场机制和社会组织功能的发挥等，也是社会共治的重要路径。

食品领域的民众维权、公益诉讼，一定程度上可以提高违法者的违法成本，促使经营者自律；而消费者组织、行业协会等社会组织在法律实施中也具有独特功能。政府应从更广的视野去看待这些力量，对他们给予充分的支持和更大的生存空间。民众的执法参与，可以增加执法机构的执法能力，政府有必要合理引导，发挥其积极作用。

例如，近年来，全国绝大多数地方出台了专门针对食品领域的有奖举报制度，对食品安全法律的实施起到了较为积极的作用，但也要看到，这些制度在奖金设定、保密等方面不同程度地存在一些问题，影响了制度应有功能的发挥。在这次事件中，福喜方面承认违法行为已经存在数年。这种长期的生产加工食品的行为必然会涉及很多人，通过有奖举报制度，本应能争取到这些人对违法事实的举报。因此，通过这一事件，也应促使我们对有奖举报制度进行完善，摒弃立法过程中过度重视执法部门单方需求的做法。

社会力量的参与，最终都是直接或间接促进公权对法律的实施。要形成两种不同机制的最佳合力，必须进一步加强公权监管，以形成足够的威慑力。福喜事件表明，使潜在的违法者真正感受到法律的威慑力，一方面有赖于我们常说的“使违法者倾家荡产”的法律责任，另一方面更在于执法者应该有较强的发现违法行为的能力。这种能力的提升，首先有赖于对食品企业抽检执法的安排严格保密，何时抽检、如何抽检应该成为执法机密。只有这样，才能时刻维持公权的威慑力。其次，应尽可能提高对食品企业的年度抽检率。抽检率越高，威慑力就越强，食品安全的法律也越会受到尊重和敬畏。

（作者为深圳大学规制与公共政策研究中心主任）