“法律至上”的是与非

——从《纸牌屋》看美国政治（之七）

外部世界看美国，一般会认为“法律至上”是个好东西，保证了法律面前人人平等，抑制了人治带来的权力专横。表面看确实如此，但美国人的感受却有所不同。

美国司法系统有很大的权力。《纸牌屋》中，特别检察官邓巴想传唤谁，谁都不敢不来，做了副总统的安德武德和超级富豪塔斯克，这样权能通天的大人物，也都招之即到。这种情节并非虚构，现实版本是：1998年，独立检察官斯塔尔办理时任美国总统克林顿性丑闻案，克林顿就险些被斯塔尔掀翻在地，只是后来美国参议院没有通过弹劾表决，克林顿才死里逃生。

美国的独立检察官制度，是司法制度的一部分，但又有别于惯常的司法范畴，被视为立法、行政、司法之外的“第四权力”。此制伊始于1973年对时任总统尼克松“水门事件”的调查，后于1978年经美国国会通过《独立检察官法》正式定章立制，并将“特别检察官”改称为“独立检察官”，主要用于对美国高级行政官员的违法犯罪行为进行调查和起诉。在独立检察官办案时，拥有近乎无限的权力、财力和时间，无论立法、行政还是通常的司法体制都不可干预。但它的负面影响也极为巨大，克林顿性丑闻案最后无果而终，而其小题大做和消耗的人力物力财力之大，招致美国民众反感，终于在1999年《独立检察官法》到期时，美国国会中止了这一制度。

对美国立法、行政系统来说，令其头疼的并不只是特别检察官，最高法院掌握的司法复审权，同样是“尚方宝剑”。无论国会通过的立法、总统制定的政策还是各州的法律规定，最高法院都有权审核它们是否符合宪法，不符合者则作废无效。最高法院的这项权力，源于1801年的马伯里诉麦迪逊案，当年在选举中失败的在职总统亚当斯，在卸任前晚突击任命了42位治安法官，结果第二天上台的新总统杰斐逊废弃了尚未送出的16份委任状。最高法院首席大法官、联邦主义者马歇尔敏锐利用由此引发的马伯里的上诉，通过释法确立了美国最高法院有权解释宪法、裁定政府行为和议会立法行为是否违宪的制度。

马歇尔释法及此后美国历史上的几起类似判决，对美国政治影响深远，它帮助树立了美国中央政府对各州的权威地位，促进了美国全国性国家体系的形成，否则美国有可能一直是“一盘散沙”，1787年形成的联邦制国家能否继存都成问题。但它带来的困扰也显而易见。1929年美国发生大萧条后，时任总统罗斯福想通过新政来化解危机和改造国家，但最高法院终身制的“九个寿星老”却多次否决罗斯福的新政立法，罗斯福不得不施展政治手腕，才使最高法院后来改弦易辙。

美国国内对这项制度的质疑从未断绝，最大的疑问是，司法复审权的依据何在？按道理讲，只有代表民众意志的国会才是法律制定者，有权释法的也只能是国会，最高法院能做的不过是执行法律，怎么能通过司法复审改变法律呢？原来此制并非美国独创，也是漂洋过海而来，都铎时代和斯图亚特王朝前期的英国法院就曾意图控制国会。但17世纪以后的英国却在削弱君主权力的同时，逐渐改变了“法律至上”传统，而是转变到“议会至上”，内阁和法院都是议会的派生机构，再无权力对议会说三道四。

法律是公民意志的体现，立法者当然应该根据现实情况的变化，适时制定、修改或废除法律，哪有法律制定了就不能变动的道理？不加辨别地把欧美国家的法治都称之为“法律至上”，实际上是一个误解，那不过是美国才有的情况，并不具有普遍性。

程亚文（北京 学者）