人大代表吃“软钉子”的背后

日前,广州的人大代表接待日，政府的职能部门，照例回答代表们提出的众所关心的问题。当市人大代表陈彦文质疑，去年广州的罚没收入24.5亿元，其中交通罚没达8亿元，占到1/3，这8亿元罚款的去向一直没有公布，尤其是相关部门有无分成问题，应该给出解释。对此，市交警负责人回应，非税收入的8个亿和交警没有关系，交警是报账单位，非税收入全交给财局。

警方给陈彦文的答复是“机智”的，陈彦文算是吃了颗“软钉子”。从1997年开始，广东就在全省统一要求公安部门对罚没收入实行收支两条线管理，所有罚款须先上缴地方财政部门，再通过年度预算方式拨款支出，返还的做法属于违规。换言之，陈彦文关于交通罚没收入去向的问题，应当问财政，理论上确与交警直接关系不大。就算交警每年的花销里，来源上有从这笔钱来的成分，但因经过“收支两条线”这种体制的“漂白”，交警或其他部门，有没有因交通罚没的“年度增长”而有所间接“得利”，在合适的公开制度未建立之前，是令公众颇费猜疑的。

按有关法规，罚没收入是地方政府非税收入的一部分。过去，交通罚款收入，被循例叫做计划外收入，有关的开支，也被叫做预算外开支。这些年，各地都有人大代表盯着地方罚没收入的使用，所以，很多地方开始要求对这笔款项进行预算管理。年初，珠三角某市进行预算案讨论的时候，就有代表提出质疑，为什么罚没收入预算，会出现“预增长”目标。后来，财政局的回应是，罚没项目中的有关款项，会出现应收未收，所以会有“预增长”，这才过了关。

从财政管理理论看，罚没收入比税收具有更明显的强制性和无偿性，与税收相比，罚没收入缺乏固定性，对取得财政收入缺乏稳定可靠的保证。但是，长期以来，有关部门对罚没收入的“强制性”更感兴趣，并把其不稳定性中的“无限增长可能”，看作是“提高收入”的基础。然而，在公众看来，既然罚没收入的来源是强制和无偿的，那就是地方政府的“无本买卖”，依照“无约束来源更应该给予硬约束”的管理原则，对罚没收入的使用盯紧政府的钱袋子，这恰是阳光财政必须彻底公开的一部分。从人大代表陈彦文的质询可以看出，去年广州的罚没收入24.5亿元的款项，是“来得明白去得不明白”，所以，陈代表以罚没收入大头的交通罚没款为由头进行质问，是非常有道理的。

事实上很多人大代表认为，财政部门只有建立统一账户对罚没收入实行统收统支，并及时向公众公开这笔资金的使用途径，才是遏制罚款腐败和乱罚乱扣行为的有效办法。而目前的现状是做到了罚没收入的统收统支，但是，印象中还没有真正做到彻底公开使用途径。所以，只要每年的罚没收入的用途去向一天没有公开，公众和人大代表的猜疑和质询就会永远持续下去。政府有关部门，是“躲得了初一躲不过十五”的，因为这本来就应该是政务公开题中应有之意。