户籍改革：从全国谋布局 从现实找出路

近日，公安部副部长黄明就户籍改革接受专访。他表示，公安部正在会同其他部门研究制定《关于加快推进户籍制度改革的意见》，到2020年基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

在中国的各项改革事业中，户籍制度改革无疑是块硬骨头。长期形成的城乡二元制结构，让户籍附加上了诸多权利与福利，成为阻碍权利平等与公共服务均等的坚冰。上世纪八九十年代，买卖户口曾一度成为公然的腐败。如今，一纸户籍仍然成为身份的象征。虽然近年来一直强调加快这方面改革，但实质性的进展却并不明显。

只要身为中国公民，大概都不难体会到户籍制度的“非正义性”。然而作为一个社会问题，其形成却有着某种现实的“合理性”。为了改变传统农业大国的经济厄运，我们渐渐形成了一种大城市、大发展的思路，优先发展战略让大部分资源集中到城里。城市越建越大，人口越来越多，而农村同比之下日趋贫瘠，甚至被抽成一座座空心村落。这是一个恶性循环，城市越大资源越多越吸引外来人口，农村越空资源越小人口也越来越少。

所以说，户籍改革不单单是农民工进城后的一个平权的事情，其根本上乃是一个公共资源的均等化配置过程。取消纸面上的进城限制很容易，但要缩小城乡生活境遇上的巨大鸿沟却十分复杂。如果只是把眼界局限于几座一线大城市，户籍制度改革就会陷入死胡同：平权了，涌入的人口更多；差别对待，户籍制度便难逃“恶”名。

我们当然不能等到城市“崩盘”的那天，才重新布置中国人口的均衡化格局。继续高喊“实现迁徙自由”也已经没有了吸引力。改革到了今天，是需要着眼现实“甩开膀子干”。过于庞大的“肉身”让城市本身不堪负重，像京上广这样的大城市，控制人口成为必然选择。市场条件下，资源是对人口最强有力的吸引。要解救大城市的人口环境危机，应当立足全国采取“围魏救赵”之策，将公共资源投放到农村和小城镇。如果既要脱困又不舍得放弃一部分资源，那么户籍改革便很难取得实效。

办法并不是没有，关键是舍不舍得“割肉”。从眼前看，面对人口继续攀升的大城市病，最直接的办法是人为降低其吸引力，将资源适度转移到其他地方。这种转移，既可以尝试着将大城市的行业部门适度迁出，也可以加强大城市周边的小城镇建设。但从根本上看，必须改变以往发展大城市的思路，立足全国进行人口发展规划的重新布局，侧重关注广大农村的公共服务体系建设。这样才能将涌向大城市的人口洪流疏导分流，形成均衡化的人口分布，为新型户籍制度目标达成奠定现实基础。

由此，户籍制度改革中的利益博弈便极其复杂、极其激烈。尤其是大城市里积聚了太多的资源，他们不会甘愿放弃对资源的继续占有。这决定了合乎现实可能性的路径是，将户籍制度改革纳入法治轨道，通过立法的正当程序进行科学公正的决策。无论是公共资源的均等分配，还是农村和小城镇公共服务建设，都将涉及太多的利益关系，缺乏法治手段的保障是难以想象的。

未来的若干年内，户籍制度改革能否见到成效，取决于国家部委出台改革意见的科学性，取决于具体改革路径的可行性，也取决于改革中利益博弈的充分性，更取决于改革者的魄力和勇气。“因为革新者使所有在旧制度之下顺利的人们都成为敌人了，而使那些在新制度之下可能顺利的人们却成为半心半意的拥护者”（马基雅维利语）。就此而言，户籍改革的成功与否，在于改革者的决心有多大，在于其所能获得的民意支持有多大。

傅达林（陕西 学者）