公路乱罚款何以治本

乱设卡、乱收费、乱罚款，被称为“公路三乱”。翻阅近来媒体的相关报道，收费关卡林立，收费依据和标准的合法性屡遭质疑，多头处罚、违法处罚甚至设置处罚“月票”，以及产生靠代办罚款牟利的地下产业等等，触目惊心之至。

相比起公路的设卡收费，公路罚款的不合法与不合理性更容易一目了然。乱罚款的最直接原因是政出多门。目前有处罚权的部门主要是公安、交通两家，其中交通部门又分公路管理（路政）和运输管理（运管）两类机构；在有的地方，城市管理综合执法机构对道路运输违法也有处罚权。虽然《行政处罚法》规定对一个违法行为只能罚一次款，但实践中变换名目分头罚款的现象仍非常普遍。

乱罚款的深层根源是利益驱动。罚款与业绩之间暗地里的“挂钩”，甚至罚款以其他方式变相地按比例返还、造成地方财政和执法机关“双赢”，是千奇百怪的违法处罚的直接动因；法律、法规制定中的部门牵头起草，则为相关处罚规定“政出多头”提供了便利。公路运输行业对时间和效率的要求，以及被处罚对象的流动性，使得司机和运输公司更容易屈服于违法处罚（例如不要收据以换回较低数额的处罚，通过“托儿”的帮忙迅速取回被扣车辆等），反过来又助长了乱罚款的变本加厉，“钓鱼执法”甚至“养鱼执法”也就不足为奇了。

400多年前，无照行医的英国人波汉姆打赢了一场官司：医师协会对他做出的罚款决定被法院撤销，理由是医师协会与该项处罚有利害关系——当时的法律规定，罚款的一半归医师协会所有。主审该案的柯克大法官认为这条法律违反了至高无上的宪法原则——“自然公正原则”。按照这个古老的原则，任何人不得做自己案件的裁判者。医师协会将罚款留成，就是做了自己案件的裁判者。

如果说超载行为危害交通安全应当处罚，那么利益驱动下的滥用处罚权就是变相鼓励或者迫使超载发生。当收费和处罚成为执法机关乃至地方财政的“财源”时，对超载的治理就走向了制度设置初衷的对立面：乱罚款不仅不会维护交通安全，反而是在变相危害交通安全，并且大大增加了运输成本，扰乱了市场经济秩序。这时候，相关规定的合法性就需要重新审定，重叠的处罚就应当立即清理。特别是，罚款与政府之间的利益关系，急需通过公开、透明和足够详尽合理的财务报告而置于公众的监督之下。只有这样才有可能从源头上遏制处罚机关的利益冲动，规范公路管理行为。

刘文静（暨南大学法学院教授）