将财政压力变成养老制度改革动力

近日，有两个消息值得说说。一、广东等一些省市分别公布上半年财政收入，其中非税收入的增幅大跃进，有的地方非税收入增幅创历年之最。二、8月25日起，深圳事业单位新聘员工将告别财政养老，试行“社会养老保险职业年金”的养老保障制度。这一举措被解读为深圳市继聘任制公务员参加社会养老保险后，进一步将改革之剑指向养老金“双轨制”。

前一个新闻是说，在“结构性减税”的压力下，为了保增长，完成税收目标任务，各地纷纷搞起“税不够，费来凑”。目标作任务之所以是刚性的，实因名目繁多的支出是刚性的。其中，在“双轨制”养老制度下，机关事业单位的离退休人员，无须缴纳社保，由财政统一支付养老金，财政养老也是刚性的。要是机关事业单位职工的养老推向社会，使其和企业职工统一，则财政要减少很大一部分支出。也就是说，改革养老“双轨制”可以减轻财政负担，财政收入下行应该能为养老“双轨制”提供改革动力。将“双轨”并成“一轨”，有利于推进社会保障的公平、均等和普惠，缓解公众对养老“双轨制”的不满，还有利降低财政供养率。

财政供养率是指一个国家或地区的总人口与其政府财政供养人员的数量之比。纵向比较，学界普遍认为目前中国财政供养率比古代中国财政供养率高。比如全国政协委员、国务院参事任玉岭曾在全国政协十届三次会议上说：“我们的官民比例已达到26∶1，比西汉时高出了306倍，比清末高出了35倍。即使是同改革开放初期的67∶1和10年前的40∶1相比，吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快，也是史无前例的。”横向比较意见分歧则比较大，有的学者认为，中国政府官员的规模并不算太大，有的学者认为，中国的财政供养规模过大，人员大大超标。产生这样的分歧，有政府体制不同和统计口径差异的因素，故而见仁见智，尚难定论。

不过，从财政供养人员结构看，中国的财政供养人员包括党政部门和事业单位的离退休人员，国外很多政府雇员不包括此类人员。这个很好理解，因为财政供养是为了换取被供养者为社会提供公共服务，政府雇员一旦退休之后，就不能提供公共服务了，与其他退休人员没有本质差别，为公平起见，其养老理应被纳入全国统一的社保体系。所以，大部分国家都实行统一的社会保险制度，政府雇员，哪怕是总统，退休之后，也要靠完善的社会保险制度来养老。

中国的机关事业单位离退休人员，虽然不再提供公共服务了，仍然享受财政供养，而且还是财政供养的很大一块。有学者认为，离退休人员约占中国财政供养人员总数的1/4左右。仅就事业单位而言，据统计，中国目前事业单位职工总数超过4000万人，离退休人员接近900万，按每个离退休人员每年养老金4万元算，每年需3600亿，这不是一笔小数目。所以，有论者认为事业单位人员才是财政供养人员的主体，而且该群体近年来迅速膨胀。事业单位人员是不是财政供养人员的主体值得存疑，就中国社会老龄化的发展趋势看，离退休人员在财政供养人员中占越来越大的比重，应该是比较可信的。

然而，政府部门和事业单位离退休人员不但不用缴纳社保，养老金还普遍高于企业退休人员，有报道说，两者差距达3倍之多。这加重财政负担的同时，也缩减了社保基金的一大资金来源，不利于缓解社保长期亏空的窘况。机关和事业单位离退休人员的急速扩大，财政供养规模急速扩大，势必加剧社会不公。目前的情形是，结构性减税还没有深入推进，很多居民和企业还没有得到实惠，政府就要靠大量的非税收入来做实财政收入，以保证财政供养不“断餐”。这种大包大揽的财政供养模式非得改改了，财政的钱必须用到刀刃上，用来提高政府的行政效能和公共服务质量。

其实，财政持续增收仍吃紧已经说明，呼吁多年的机关事业单位养老保险制度改革已刻不容缓，2008年底国家在山西等五省市启动试点，但因既得利益的重重阻力，试点改革相继难产。现在，深圳先拿事业单位新聘员工这个薄弱环节开刀，同样说明改革的阻力太大。有鉴于此，深圳的做法能否在内部结构上扩大，能否被全国推广，还有待观察。