烟草“寓禁于税”政策是如何失败的

烟草行业的巨额利润，反映的不是中国在烟草控制方面所取得的成绩，而是在畸形的烟草专卖制度下产生的恶果。

湖南省一位农妇冒充烟草专卖局副局长，诈骗200多万元，日前已被司法机关缉拿归案。联想到我国烟草行业平均每天赚3.2亿元人民币，人们就不难发现，我国的烟草行业已经成为乱象的滋生地。

上个世纪开始，为减少烟草危害，履行中国加入国际控制烟草公约，中国制定了烟草专卖法，实行烟草专卖制度。烟草专卖制度是典型的政企合一制度，全国各地设立烟草专卖机构，既负责市场管理，也负责市场运营。这种特殊的经营管理体制，使烟草行业成了一个“独立王国”。

这种经营体制，让烟草行业不断地获取暴利，却无法从根本上达到减少香烟消费的目的。烟草专卖行业为了增加销售量，实行“饥渴销售”策略，通过合并烟草生产企业，实行多元寡头垄断经营体制，结果导致香烟价格越来越高，香烟生产和销售的利润越来越大。

早在多年前笔者就曾指出，要想从根本上减少香烟的危害，履行对国际社会庄严的承诺，必须尽快改变我国现行的烟草专卖体制，从两头抓起，一方面要求各级地方政府加大对香烟种植规模的控制力度；另一方面实行最严格的香烟销售制度，改变目前这种政企合一的管理体制，烟草行业不再单独设立执法机构。因为只有这样，才能从源头抑制香烟的生产，从流通环节减少香烟销售带来的危害。

烟草行业的巨额利润，反映的不是中国在烟草控制方面所取得的成绩，而是在畸形的烟草专卖制度下产生的恶果。现在凡是与烟草行业有联系的企业或者个人，都能从中分一杯羹。烟草行业已经成为影响市场经济正常运行的特殊行业。建议全国人大常委会尽快成立专家组调查烟草专卖法实施情况，并在此基础上决定烟草专卖制度的去留。

笔者的具体建议是，适时解散烟草专卖局，各级人大在制定和审议经济发展规划的时候，应当把烟草行业看作是“不道德”的行业，逐步减少烟草的种植规模。今后各个地方香烟的销售企业统一纳入到公安机关的特种行业管理范围，由公安机关具体负责对香烟销售行业的监管。凡是违反法律规定，向未成年人出售香烟或者销售非法渠道进口香烟的，一律追究法律责任。

值得注意的是，越来越多的学者意识到，税收在国民经济发展中不仅可以起到“正调节”的作用，而且也可以起到“逆调节”的作用。我国烟草行业的税收制度就是一个非常典型的例子。对烟草生产企业和烟草制品课以重税，非但不能减少香烟的生产和销售，反而促使烟草行业滋生出越来越多的问题，这说明税收也是一把双刃剑，如果不仔细研究烟草行业税收存在的问题，仅仅寄希望于通过提高税率来解决烟草行业存在的乱象，那么，最终的结果必然是缘木求鱼。