需要强调的是，行政调解是当事人自愿接受的调解，必须充分尊重当事人的意愿，不得搞成变相的强制调解。行政机关不能强迫当事人接受调解，不能偏袒一方或以种种行政优势迫使另一方接受调解方案实现和解，充分尊重当事人的诉权。

行政诉讼不适用调解的法律规定，是制约行政调解制度发展的主要法律瓶颈。建议适当的时候，修改现行行政诉讼法有关行政诉讼不适用调解的规定，允许行政诉讼调解。行政诉讼是解决行政纠纷的一种诉讼活动，而行政调解制度的设立目的也是为了解决争议，化解纠纷，所以二者不应是相互排斥的，而是同时存在、相辅相成的。如今不少行政法学者认为，行政诉讼不得调解是当年行政诉讼法立法的最大缺憾之一。实践证明，行政机关作出的具体行政行为，存在着广泛的自由裁量余地，完全可以通过行政调解解决争议。用调解的方式解决行政争议，往往要比诉讼更易于为双方接受，达到案结事了的更佳效果。

实际上，尽管行政案件不适用调解，但在行政审判实践中适用调解结案已经成了不成文的惯例，成为规避行政诉讼法的通行做法。法官往往通过反复调解动员可能败诉的行政机关对原告给予一定的赔偿或承诺，换取原告“自愿”撤诉的结果，这就是近年来行政案件非正常撤诉率居高不下的重要原因。问题在于，由于没有法律上的依据，行政诉讼调解往往显得过于随意，并有转化为法官准司法权力之嫌。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，影响法律的严肃性，不如赋予行政诉讼调解以合法的法律地位，使其成为保护行政相对人合法权利，促进行政主体依法行政的重要形式。

鉴于现行法律法规有关行政条件的规定相当散乱，不够系统和统一，建议条件成熟的时候由国务院制定统一的行政调解条例，必要时由全国人大常委会制定专门的《行政调解法》，对行政调解的主体、范围、内容、效力、程序等作出统一的规定，真正实现行政调解的制度化、法治化和规范化。

在社会管理创新和政府职能转变的新形势下，行政调解大有可为也大有作为，尽快解决行政调解的短板问题，充分激活行政调解的活力和效用势在必行。

（刘武俊  司法部司法研究所研究员、《中国司法》副总编）