以宽严相济为指导 依法充分准确适用少捕慎诉慎押刑事司法政策

——最高人民检察院第一检察厅负责人就

《检察机关贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策典型案例(第一批)》答记者问

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。为适应人民的法治新需求，近年来，最高人民检察院积极倡导少捕慎诉慎押司法理念，对于指导刑事办案实践发挥了积极效果。今年4月，少捕慎诉慎押被中央确立为党和国家的刑事司法政策，对促进社会和谐稳定、强化人权司法保障、节约执法司法资源、推动以检察司法高质量发展服务经济社会高质量发展，具有重要意义。为全面贯彻落实宽严相济刑事政策，依法、充分、准确适用少捕慎诉慎押，11月29日，最高检发布第一批少捕慎诉慎押典型案例，最高检第一检察厅厅长苗生明就相关问题回答了记者提问。

记者：最高检以贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策为主题专门发布典型案例，而且还要分批次陆续发布，主要有什么考虑？

苗生明：为加强对少捕慎诉慎押刑事司法政策的宣传解读，更直观、更有效地指导司法实践准确把握政策要求，教育引导犯罪嫌疑人认罪认罚、悔过自新，最高检决定分批次陆续发布少捕慎诉慎押典型案例，主要考虑：一是推动贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的需要。统计数据表明，近年来，伴随着少捕慎诉慎押司法理念日益发挥指导作用，以及认罪认罚从宽制度全面实施、高比例适用，检察机关不捕率、不诉率以及诉前羁押率发生了比较明显的变化，今年1至10月，全国检察机关不捕率29.9%，同比增加7.4个百分点，其中，无逮捕必要不捕占48.5%，同比增加11.4个百分点；不起诉率15.0%，同比增加1.9个百分点，其中，相对不起诉占86.6%，同比增加4.7个百分点；诉前羁押率49.7%，同比下降4.6个百分点，少捕慎诉慎押取得一定成效。这既顺应了新时代人民日益增长的美好生活需要，体现了司法机关对于惩治犯罪与保障人权不平衡关系上作出的必要调整，同时也是20多年来我国刑事犯罪结构发生重大变化的必然要求。我国社会保持长期稳定，严重暴力犯罪比例大幅下降，检察机关作出不起诉和法院判处三年有期徒刑以下刑罚的人数超过80%，认罪认罚从宽制度适用率稳定保持在80%以上，这些轻罪案件、认罪认罚案件中被采取取保候审措施的犯罪嫌疑人，一般很少脱逃。但是，我们也应当看到，长期以来，我国对刑事犯罪逮捕羁押普遍化、常态化问题比较突出，在刑事诉讼中过度依赖羁押强制措施，而且羁押案件中轻罪占比高，羁押后判处缓刑、管制、拘役、免予刑事处罚等轻刑率高，“一押到底”“关多久判多久”等不合理现象不同程度存在。虽然近年来司法机关一直努力推动减少逮捕羁押，但仍存在思想认识不够统一、“重实体轻程序”“重打击轻保护”，以及非羁押强制措施运行欠佳等问题。因此，通过发布典型案例，有利于进一步宣传和落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。二是指导检察办案、凝聚司法共识的需要。少捕慎诉慎押刑事司法政策是宽严相济刑事政策在刑事诉讼程序中关于捕、诉、押等重要司法裁处的具体要求，必须以宽严相济为指导，作出是否逮捕、起诉和继续羁押的决定。在办案中应当坚持区分情形、区别对待的原则，做到当宽则宽、当严则严、宽严相济、宽严有度。少捕慎诉慎押是具体政策引领，宽严相济是尺度把握，应当以辩证思维、全面理解，确保准确运用，不能搞“一刀切”、片面化、简单化。通过发布典型案例，一方面表明对轻微犯罪、过失犯罪，以及未成年人、老年人、在校学生犯罪等，符合不捕不诉条件的，要依法作出不捕不诉；另一方面对那些虽然犯罪较轻，但情节恶劣、不认罪不认罚、社会危害性大的，要依法批捕起诉，体现从严惩治政策取向。需要强调的是，对于恐怖活动、涉黑涉恶等严重危害国家安全、公共安全的犯罪，故意杀人、强奸、绑架等严重暴力犯罪等，应依法从严羁押、从严追诉、从重打击。三是回应社会关切、争取人民群众支持的需要。由于长期司法实践惯性的影响和法治普及的不足，社会公众往往把“捕与不捕”等同于“罪与非罪”，把“诉与不诉”等同于“罚与不罚”、不承担任何法律责任。通过发布典型案例表明，强制措施的功能就是在于保障刑事诉讼顺利进行，不逮捕关押并不意味着不起诉，更不意味着没有犯罪、不再追究刑事责任，不起诉虽然不再承担刑事责任，但依法应当给予行政处罚的，其行政处罚的法律责任不能免除，而且比一般违法行为的责任还要更重。当然，作出逮捕决定，也不意味着“一押到底”，在诉讼过程中，检察机关全流程开展羁押必要性审查，对犯罪嫌疑人、被告人不需要羁押的，会依法变更或者建议公安机关、人民法院变更强制措施。同样，被采取取保候审措施也不意味着“一成不变”，如果再犯罪或者违反相关规定，也会被依法变更为逮捕措施。

记者：最高检发布的这一批少捕慎诉慎押典型案例有什么特点？

苗生明：这一批典型案例有一些共同的特点，都体现了宽严相济刑事政策的要求，做到了当宽则宽、当严则严、宽严相济，同时检察机关在办案中公开听证，注重听取各方意见，并且积极开展诉源治理，助推社会治理体系和治理能力现代化。具体来说：一是体现了对宽严相济刑事政策的全面落实。对因民间纠纷引发的轻伤害案件，犯罪嫌疑人认罪认罚，与被害人达成和解、赔偿损失、取得被害人谅解的，依法不批捕不起诉。如案例一中，姜某与被害人因相邻通道使用问题存在积怨多年，案发当天又因此争执，姜某用斧头背将被害人打成轻伤。检察机关通过检调对接，多方共同努力，化解了姜某与被害人的矛盾，促成双方和解，在此基础上依法对姜某作出不起诉处理。但同样是轻伤害犯罪的案例二中，徐某持刀扎刺与其同居的被害人胸、背、手、腿等多处部位，其中，三处伤情均达到轻伤程度。而且，徐某隐瞒自己已婚已育的情况与被害人同居，其间多次殴打被害人，并扬言骚扰被害人家人，案发后在确实、充分的证据面前拒不认罪、也不赔偿。虽然也属于轻罪案件，但犯罪情节恶劣、主观恶性大、社会危险性大，检察机关依法对徐某批准逮捕，并提起公诉，法院判处其有期徒刑一年八个月。对共同犯罪案件，根据犯罪事实、性质、情节依法区分情形、区别对待，做到宽严相济。如案例四中，韩某、马某等47名不符合补贴领取条件的应届毕业生，骗取政府生活补贴。其中，韩某积极介绍9名同学骗取补贴，并收取好处费，社会危害严重，应当从严处理，检察机关对其依法提起公诉，而马某等46人，犯罪情节轻微，具有自首、坦白、退赃等情节，检察机关依法作出不起诉处理。案例五则充分体现了对共同犯罪区分情形、分层处理的要求。二是注重在案件作出处理决定前充分听取各方意见。检察机关对这些案件作出不起诉前，通过组织公开听证，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取了各方意见。如上述在对马某等人拟不起诉时，检察机关召开听证会，邀请律师、人民监督员等参加听证，广泛听取意见，自觉接受监督。参加听证人员一致认为结合本案情况，应给予刚出大学校门的年轻人改过自新、服务社会的机会。综合听证情况，检察机关依法对马某等46人作出不起诉处理。案例一中，检察机关作出不起诉前也组织了听证。三是强调履职尽责，发挥检察职能，推动完善社会治理。检察机关办案中对案发地区、案发领域在管理、制度上的漏洞，研究提出有针对性、可操作性的检察建议，推动有关职能部门和涉案单位建章立制、堵塞漏洞、消除隐患，促进社会管理完善和依法行政水平提升。如上述韩某、马某等人诈骗案中，检察机关通过检察建议，促进职能部门调整补贴政策，从源头上杜绝骗领补贴的可能。

记者：为依法落实“少捕”政策，公安司法机关都做了哪些努力？对犯罪嫌疑人作出不逮捕决定后，能让人民群众真正放心吗？又是怎么保障诉讼顺利进行的呢？

苗生明：如前所述，依法落实“少捕”不是不捕。对那些严重犯罪案件，公安司法机关强调依法逮捕、起诉，从严打击；对犯罪嫌疑人认罪认罚的、双方达成刑事和解的等轻罪案件，从刑事立案之初就依法不羁押，但对轻罪案件也不是一味强调少捕，检察机关在审查逮捕时严格把握逮捕条件，作出不逮捕前要进行危险性评估，而且注重动态考察，根据诉讼需要依法及时变更强制措施。一是依法落实“少捕”政策是一项系统工程，涉及到刑事诉讼各环节，需要公安机关、检察机关、审判机关在统一尺度、优化衔接上强化协作，形成工作合力。从办案数据上看，公安机关作为刑事诉讼的起点和前端，在贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策上做了很大努力，效果也是明显的，比如，公安机关的提请逮捕率近年来逐年下降，今年1-10月提请逮捕率55.6%，较2018年下降了11个百分点，有的地区则更低，如江苏今年以来提捕率29.6%，山东今年以来提捕率34.2%。从发布的典型案例也可以看出，对一些轻罪案件，公安机关在侦查环节就采取了取保候审强制措施，从源头上降低了羁押率。再如，公安机关对于不批捕、不起诉复议复核率也在逐年下降，不批捕的复议率较2018年下降1个百分点，复核率下降0.5个百分点；不起诉复议率较2018年下降0.9个百分点，复核率下降0.5个百分点，说明司法共识逐步形成。值得一提的是，强制措施也在逐步体现其保障诉讼顺利进行的功能定位，开始形成非羁押候审以依法是否足以保障诉讼必要为标准，对取保候审的被告人是否判处实刑以罪行本身严重程度为标准。从办案数据上看，今年以来，检察机关采取非羁押措施提起公诉，法院审理后判处实刑8.3万余人。发布的案例三充分体现了这一点，虽然廖某犯罪行为情节严重，但综合全案考虑，对其采取取保候审强制措施足以防止发生社会危险性。检察机关作出不批准逮捕决定，后依法提起公诉。法院判处廖某有期徒刑五年六个月。廖某认罪服判。二是在审查逮捕环节探索建立社会危险性量化评估机制。是否足以防止发生社会危险性是审查逮捕的法定条件，但是如何判断还缺少客观明确的标准，导致办案人员在把握上有一定困难，易于“一捕了之”。对此，最高检部署在北京、河北、山西等11个省(市)开展社会危险性量化评估机制试点工作，地方检察机关积极探索尝试，并运用于指导办案。如广州市南沙区检察院将量化评估因素分为人身因素、犯罪因素和妨碍诉讼因素三类，细化评估项目43项，构建社会危险性评估模型。今年以来，该院运用量化评估机制，诉前羁押率46.93%，同比下降了13个百分点。三是对采取取保候审强制措施的犯罪嫌疑人，如果故意实施新的犯罪，实施毁灭伪造证据，或者有其他违反取保候审规定行为的，依法变更强制措施或者批准逮捕。今年以来，检察机关将取保候审的犯罪嫌疑人依法变更为逮捕措施1100余人。

记者：典型案例中提到山东省东营市运用电子智能监管平台、浙江省杭州市运用“非羁码”对非羁押人员进行监管，请您介绍一下具体情况？

苗生明：随着现代科技的发展，各地公安、司法机关积极探索运用科技手段对取保候审的犯罪嫌疑人进行监管，以往只有“关起来”才能“管得住”的犯罪嫌疑人，如今在非羁押状态下通过科技手段也能实现有效监管。早在2012年，山东省东营市河口区检察院为了防止对犯罪嫌疑人适用取保候审强制措施后发生脱逃现象，就研发了智能监管系统，并不断改进完善和实践运用。去年以来，东营市检察院与市公安局密切配合，进一步利用大数据、云计算技术研发应用电子智能监管平台，有效防止非羁押人员脱管脱逃问题发生，共同推动依法扩大适用非羁押强制措施，目前全市诉前羁押率已经降至30%以下，刑事诉讼完全有保障。浙江省杭州市检察院联合市公安局在“城市大脑”“健康码”等国内领先的大数据技术基础上，成功研发非羁押人员数字监管系统(简称“非羁码”)，通过在犯罪嫌疑人的手机上安装“非羁码”APP，由犯罪嫌疑人随身携带，运用大数据、云计算、区块链等前沿科技，实现对犯罪嫌疑人全方位、全时段、无死角监管。从2020年9月份开始在全市范围推广，适用“非羁码”人数达到19138人，无一人脱管。

记者：检察机关对犯罪嫌疑人作出不起诉后，是否意味着犯罪嫌疑人不再承担任何法律责任？

苗生明：需要说明的是，检察机关对犯罪嫌疑人作出不起诉处理，并不意味着不再承担任何法律责任。根据我国刑事诉讼法第一百七十七条第三款的规定，人民检察院决定不起诉的案件，对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。今年9月，最高检印发《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，进一步明确了相关工作程序。我们认为，对犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的犯罪嫌疑人，检察机关作出不起诉处理，符合法律规定，符合刑事政策要求，意味着不再追究他们的刑事责任，但他们的行为毕竟已经触犯了刑法，依法需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，检察机关有责任与有关主管机关做好衔接追究其相应的行政法律责任。如对情节轻微的醉酒驾驶案件，检察机关作出不起诉后，可以依法予以行政处罚、罚款、吊销机动车驾驶证、五年内不得重新取得等处罚。浙江检察机关，今年以来发出检察意见1298份，实现了刑事处罚与行政处罚的有效衔接。

记者：为依法、充分、准确适用少捕慎诉慎押刑事司法政策，最高检下步有什么考虑？

苗生明：今年6月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》。《意见》把“严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定”作为检察机关一项重要任务。应该说，改变和纠正原有的对逮捕羁押强制措施的过度依赖，对公安、司法机关来说，是一个从理念到制度到能力的系统工程，对社会大众来说，也需要一个更新认识、逐步理解、支持的过程。一是坚持党的领导，统筹推进。少捕慎诉慎押刑事司法政策是助推国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，并非孤立的一项检察工作，也不是检察机关一家的任务，它贯穿于刑事诉讼全过程，有赖于侦诉审一体统筹、分工配合、互相制约，需要在党委领导下，公安机关、检察机关、审判机关以及辩护律师凝聚共识、协同发力、共同推进。二是强化规范指引，有序推进。最高检正联合最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部研究制定关于贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策的有关意见，将从严格把握逮捕措施的适用、完善非羁押强制措施体系、羁押强制措施的变更与解除，以及强化工作协作配合等方面依法推进非羁押强制措施的适用。近期，最高检印发《人民检察院羁押听证办法》，通过听证，进一步优化审查逮捕、延长羁押以及羁押必要性审查的方式，对于符合规定条件的案件，通过听取当事人意见，强化司法审查属性，推动落实少捕慎押司法政策。此外，针对不起诉工作，最高检也正在研究制定相关规范。三是开展专项活动，重点推进。对于逮捕羁押的犯罪嫌疑人、被告人开展羁押必要性审查，以确定是否有必要继续羁押，是法律规定要求检察机关履行的一项重要职责。针对检察机关羁押必要性审查职能履行偏弱，导致绝大多数逮捕羁押案件“一押到底”的现状，今年7月，最高检在全国检察机关组织开展为期半年的羁押必要性审查专项活动，其目的是通过专项活动，确保各个羁押环节准确适用、及时变更羁押强制措施，在有效减少不必要羁押、推动降低诉前羁押率、依法保障被羁押人人身权利的同时，推动实现以社会危险性条件为重点的羁押必要性审查实质化、规范化、常态化、长效化运作。四是加强案例指导。一个案例胜过一打文件。最高检将通过陆续多批次专题发布案例，充分发挥典型案例在引导办案、法制宣传方面的作用。五是推动完善相关工作机制。完善不捕不诉的风险评估、防控和诉讼保障机制，强化精细化审查，加强动态跟踪监督管理，构建非羁押诉讼社会支持体系，形成完善防控体系。进一步扩大非羁押电子监管系统试点范围，充分利用科技手段，积极探索适用非羁押强制措施保障机制。