上级不配合，基层敢主动创新？八大难点致基层治理低效

编者按

一段时间以来，中央整治基层形式主义、官僚主义，出台了一系列重要文件，施行了一系列实招硬举，为基层减负松绑，收到一定成效。与此同时，还应看到，时下令基层治理运转不畅、治理效能偏低的一些问题，尤其是治理体制机制方面的弊端，仍未得到有效解决，有的与形式主义、官僚主义等痼疾相交织，导致一些地方治理目标失准、治理手段失灵、治理效率失速。

基层治理中，有哪些“零件”不堪使用致使治理失准？有哪些“链条”传导不畅致使治理失灵？又有哪些环节缺乏“润滑”以致治理失速？半月谈编辑部特别捕捉基层治理中的深层次矛盾，梳理出八大难点，为改变基层治理低效寻诊把脉。

关键词：履职空转、目标错位、中层梗阻、“非常”滥用

担当走偏、弹性欠缺、结构倒悬、成本错配

难点一履职空转：看似人人经手，其实个个不管

在北方某省的一个乡镇，半月谈记者看到一份关于乡村振兴的文件，文件附页很厚，涉及中央、省里出台的关于乡村振兴的政策。这份文件的批阅栏里写着“请某某县长、某局长阅”，每个人的名字上都只划了一个圈。总共有10多个人圈阅，涉及农业、林业、财政等部门以及相关县领导，但没有一条具体意见。

当镇里干部期待市里和县里出台具体实施意见的时候，等来的却是带着一堆圈的文件。“圈阅一大堆，意见没一条。”基层干部认为，中央、省里的文件是指导性意见，统揽全局，不可能面面俱到。要想具体指导实践，还得市里、县里和省里具体部门针对不同情况，出台具体的细则。

于是，基层干部向上级相关部门请示该如何做、能不能做的时候，得到的答复是“按相关政策规定办”。受访基层干部反映，如今，文来文往，文件批转依旧，但有具体意见的少了，“看似人人经手，其实个个不管。”

基层干部认为，这种推来推去的事情，常常是比较棘手、政策边界把握不清、权责界定不明的工作。有的时候，会议有传达、工作有布置、事后有督查，但工作没进展，事情没解决。“个个都是‘二传手’，没有主攻手，‘空转’背后潜藏风险。”一位基层干部说。

难点二目标错位：上级看“单项成绩”，基层要综合考量

北方某镇上有一家存在多年的企业。环保督查期间，这家企业被认为距离居民区太近，必须整改。为了落实整改意见，县里要求镇政府和镇上的这家企业必须将周围1.4公里范围内的居民全部搬走，且规定了整改期限。

“1.4公里是10多年前根据过去的技术标准制定的要求，现在企业技术条件已远胜当时，用老标准来要求现代科技条件下的企业，明显不符合实际情况。而且，就几个月的时间，要将周边1万多居民搬走，怎么可能？”该镇党委书记说。

为了满足上级要求，这个镇和企业只得签订搬迁承诺书。“不签有什么办法？如果不做出限定时间内把这些居民都搬走的承诺，企业年审就无法通过。老板都被逼哭了。”当地干部说。

基层干部认为，承诺算整改措施之一，上级部门拿到这个承诺就好交差。至于承诺里的内容是不是符合实际，能不能完成，则不在上级的考虑范围。但对作出承诺的基层干部来说，如果承诺内容到时无法兑现，等待他们的就是问责。

对镇里来说，其实更多考虑的是信访稳定问题。“连补偿方案都没有，几个月把1万多名老百姓搬走，很容易有信访维稳事件。有了上访的，被问责的还是乡镇干部。”镇党委书记说。

受访基层干部认为，部分上级部门或领导只考虑自己的单项工作，要求太教条、唯上不唯实，以及上下级有效沟通互动不足等，是导致出现这种现象的原因。

一名乡镇干部说，有的上级部门看到周边其他地方类似的工作做完了，就要求我们也必须做完，却不关心实际情况如何。“为啥别的乡镇能做，你不能做？做不好就是能力不足。”其实，其他地方也许同样为难，也扛着风险，甚至只是变通一下应付差事。

难点三中层梗阻：上面事情往下甩，下面问题对上瞒

去年，为抓好交通运输安全，中部某省整治车辆超载问题。初衷本来是好的，但工作一级一级往下传达，却变了味。作为职能部门的县市公路局本应到一线部署安排，但在部分县，却完全变成了乡镇一级的事情。

某镇党委书记告诉半月谈记者，工作布置后，县公路局一位领导打来电话，要求乡镇设点拦车检查。镇党委书记试探着问：“乡镇没有上路执法权，请问公路局能不能派人过来？你们来了名正言顺执法，我们全力配合。”不料，对方的回答简单粗暴：“这是上面布置的工作，我已经传达给你们了，我们忙不过来，你们自己搞定。”

结果，乡镇干部硬着头皮上路执法。有司机质疑他们没有执法权，不让拦车和检查，双方起了争执。司机拍视频发到网上，产生负面舆情，县里追责下来，受处罚的是乡镇干部，本应承担牵头责任的公路局干部，反而平安无虞。

在南方某贫困县的产业扶贫过程中，部分乡镇向县里和市里反映，产业扶贫推进存在难以克服的困难，如果不顾客观实际强推硬上，可能导致产业发展失败或者产业过剩，建议向省、中央层面反映并调整思路。但是县和市里相关职能部门认为，在各地积极宣传成绩的背景下，自己去反映困难和问题，会对地方和自身带来负面影响，因此决定不往上反映。

基层干部认为，原本县市一级拥有更多的行政资源，应当积极参与到各项具体工作中，但有的地方把任务全部往下推；下级有困难有问题，本应往上反映，但基于对自身政绩的考量，县市一级往往都选择性上报，有时甚至大事小报或瞒报。这导致本来应当是牵头协助基层解决问题、帮助上级及时了解基层困难的中间层，成了“隔绝层”“梗阻层”。一些问题由此长期得不到解决，非常容易形成“堰塞湖”，对稳定和发展带来较大影响。

难点四“非常”滥用：非常反常，却成了日常

“如果一周让我休息一天，能够陪陪家人，处理点自己的事，我的幸福指数能提高60%。”一名80后镇党委书记告诉半月谈记者，今年清明节，他所在的镇全员防火没有放假，节后上面又布置了一个“百日攻坚”活动，他们白天干活、晚上调度，连续一周多没有回家。

除了加班成为常态，在基层，还有很多非常手段、非常方式常态化的现象。如：“非法施政”常态化，在没有执法权的情况下，基层干部长期充当着拆违、治污“排头兵”的角色，不少乡镇被告败诉后仍不得不坚持“非法施政”。

还有一些地方患上了“亮点依赖症”“创新强迫症”，认为日常工作干得再好也是应该，非要玩点“花活儿”才算成绩，投入大量人力和资源，不仅加大了基层负担，还可能忽视了主业和日常工作，引发群众不满。

“非常反常，成了日常”的背后，往往存在治理评价标准的走偏和反常。在有的地方，加班成为常态，并不是活多得干不过来，而是领导认为这样才算认真工作。有的基层干部疲于应付领导的“创新期待”，整天琢磨怎么“造典型”“树样板”，原本应为百姓服务的普普通通的日常工作，屡次被要求“创新出彩”，陷入“创新陷阱”。

一位乡镇干部举例说，上面让搞农村人居环境整治，本来应该各村齐头并进，可是有的乡镇把有限的资金、资源集中包装一两个村，其他村不管不问。县里非但没有批评这个乡镇，反而频频领着上级单位到包装的“花瓶村”观摩，对该乡镇的工作高度肯定，那些整体推进“正常干活儿”的乡镇却备受冷落。

难点五担当走偏：做官有一套，做事缺办法

中部某市去年开展黄标车治理，本是一件大好事，但上头出台的文件要求当年全部清理完毕，不然绩效考核排名扣分，最后演变成为一半以上的黄标车被假治理的闹剧。

半月谈记者从部分县区了解到，这份文件完全是上级部门不考虑实际情况和乡土人情，不进行深入调研和听取基层情况，在办公室里凭借想象的美好愿望制定的。部分基层干部反映情况，希望能够调整，给予基层一定弹性，但上级最终没有听取这些来自基层的意见建议。

最终，为了完成任务，部分基层不得不直接让交警队注销车辆，但车子实际上还在路上跑，成为黑车。而且，当地已经发生黑车出车祸事件，伤者无法得到合理赔偿，肇事者无法使用保险，因而变相成为政府掏腰包补偿。

多地干部认为，长期以来，基于我国的行政体制，上级政府较多利用各种体制内的责任书、考核目标形式，对下一级政府进行考核，而下对上、社会公众对政府评价的机制性约束、激励却很少。在“对上负责”的责任体系下，治理中出现偏向做官逻辑而非做事逻辑也就见怪不怪了。

中部某市推进产业扶贫，市领导要求加强典型示范引领，到了县里，领导就要求相关部门和乡镇尽快做出成果，打造成典型。具体实施的干部叫苦连天：“表面看起来光鲜亮丽，有这个经验，有那个创新，其实更多是拿钱堆出来的，不具可复制可推广性。”

最终，县领导来走马观花调研，举全县之力，重点、重金打造的几个“盆景”自然得到首肯。但基层干部反映，只要资金不再投入，这个所谓的产业扶贫典型很可能难以持续，留下一堆烂摊子。

多地基层干部还反映，工作做得好不好，能不能提拔，常常是上级说了算，因此部分地方抓乡村振兴、美丽乡村、环境整治、空心村整治等工作，都是投入重金打造盆景典型，领导来视察时看了满意即可，其实面上的情况改观并不大。

难点六弹性欠缺：上级不配合，基层哪敢主动创新

“算下来，我们镇的工作人员有7种不同的身份，编外人员占大多数，且是乡镇工作的主力。”东部某镇党委书记说。但这些人由于身份问题，无法在职务职级上得到晋升，一样的辛苦，却不一样的待遇，很多人看不到希望，没有工作热情。

为了调动他们的积极性，这个乡镇打算成立一个类似镇办企业的公司，把他们都放到公司里去，优先让这个公司承担镇上的水利工程、农田整治、绿化、城镇建设等工作。“反正乡镇要雇人干这些活儿，给他们成立了公司，就可以优先雇他们。公司有了收入，可以提高这部分人的收入，调动他们的积极性。”该镇党委书记说。

于是，这名镇党委书记向县里汇报，不仅没有得到批准，反而招来责备。理由是“县里所有乡镇都没有这样的先例”。令乡镇干部不解的是，县里好几个局都有这样的公司，一些街道社区也有这样的公司，为什么乡镇不能有？

受访基层干部反映，随着社会转型加快，新问题不断出现，基层治理势必要打破一些条条框框的限制。但这种创新在实践中进展困难：当向上级请示时，上级未置可否；一旦出了问题，上级可能就要问责。没有上级的配合，不少基层干部逐渐失去探索创新的积极性。

在北方某省的农村改厕工作中，一开始是“一刀切”，要求全部采用双瓮脚踏式充水厕所。但是，有的农村改用水桶冲厕会更切合实际。“唯实不唯上，就会被问责。”一名乡镇干部说，由于不切实际，改厕工作很难推进，直到这个省的省级领导了解情况后，把“一刀切”的标准改了，这项工作才更顺畅地开展。

难点七结构倒悬：出点子的多，抓落实的少

“不妨梳理一下，乡镇一共有多少活儿，像列政府职能一样搞个目录，看看就目前的人员编制能不能干完？”一名县领导说，干不完，上级又硬压，无奈之下只好搞形式应付。

一名乡镇副乡长告诉半月谈记者，他一个人担负着农业、水利、林业、农村环境整治、防火、防汛、道路两边林带治理、气象、农业统计报表、养殖厂监管、动物防疫、非洲猪瘟防控、包村信访稳定等活儿。

“有的看似小活，比如统计报表，实际耗费的精力非常大。”该副乡长说，这些活儿对应着上级农业农村、气象、信访、生态环境等10多个部门，这些部门级别越高人员越多，且都是“出点子的”，只有到了乡镇才是“抓落实的”。每个部门都向他提要求、要结果，忙不过来只能是各种应付。

他们乡镇虽然还有3个农口的自筹自支临时工，有时候可统筹做一些工作，但相对于繁重的任务来说杯水车薪。在那些没有自筹自支工作人员的乡镇，落实情况更是糟糕。

不少基层干部反映，当前，治理结构倒金字塔，上面布置工作的多、提要求的多、督查监管的多，而到了基层，往往很多工作压在一个人头上。这种治理结构导致很多问题，也直接催生了基层形式主义。

采访中，一位乡党委书记告诉半月谈记者，一次，他接到上级领导布置的一个根本不可能在规定时间完成的任务，无奈之下，他只好批给副乡长去做。

时限到后，副乡长汇报说，任务完成了。“我干了这么多年乡镇工作还不知道？这任务是不可能完成的，但是我也不能去查，查出没完成反而‘套’住了我，只能是顺水推舟，转头也给上级汇报工作完成了。”这位乡党委书记说。

难点八成本错配：高负荷强运转，催生无成就感的疲态

一边是基层治理空转，一边是基层干部超负荷运转，当下治理成本错配在基层干部的日常工作中体现得格外明显。

尽管中央一再给乡镇减负，一名镇长仍然形容自己每天处于“六多”状态：积压事情多、新增任务多、文件多、督查多、会议多、加班多，只有约五分之一时间在干实事，其他时间都在开会、写汇报材料、迎接督查等。他说，“每天起床就会发现各种事情、各种压力扑面而来。到晚上睡前总结，发现辛苦一天，意义并不大，迷茫和挫败感很强。”

乡镇干部为啥这么忙？乡镇工作为啥这么累？部分专家认为，在我国加快发展的背景下，脱贫攻坚、乡村振兴、环境整治、风险防控等一系列工作都越来越受重视，也反映了政府对群众日益增多的诉求的积极回应，各级党员干部确实都承担了越来越大的工作量。

但是，部分工作量完全是可以避免的，有的治理成本是重复和无效的，原因在于其背后各种考核、检查、验收、调研设置安排不科学。同时，也存在层层推责导致任务下沉，多头考核、政出多门、神仙打架导致的工作重复和无效低效工作等原因。

武陵山区一名镇党委书记认为，人少、事多、能力欠缺只是一方面的原因，政策、机制、舆论环境等是更深层次的原因。基层干部常常不是怕辛苦，而是怕辛苦之后还没有价值感、成就感，还得不到群众的认可。