停在纸上，落实在会议上…基层改革为何“烂尾”？

基层改革为何陷入“烂尾”

当前，全面深化改革力度空前，许多改革举措加速向基层推进落地。然而，在一些地方，基层改革创新试点一度轰轰烈烈，没过几年又偃旗息鼓。基层干部群众反映，部分基层改革正遭遇“不落地”“空架子”“肠梗阻”，变为“烂尾工程”。

经验模式满天飞，热闹之后无人问

从金融扶贫、产业扶贫试点，到农村产权改革经验，再到旅游供给侧结构性改革模式……多种多样的改革如今在基层紧锣密鼓推行。

半月谈记者在调研中发现，原本初衷很好的一些改革设计，在向基层落实过程中，有的“悬在空中，停在纸上，落实在会议上”；有的改革徒具形式而无实质，社会痛点久久不能施治，群众期盼迟迟未能回复；有的改革单兵突进，看起来很美，实则只见树木不见森林，缺乏整体配套、系统配合，行之不远。

——简单以会议落实改革，以典型“推动”改革。

基层干部坦言，一些地方领导面对压下来的改革任务，务虚不务实，往往只是召开会议，宣布请某某制定工作计划，请某某落实，请某某检查，请某某督导，而没有深入研究、真抓实干，应付了事。

炮制材料树典型，成为“推动”改革的捷径。一些地方将目光盯在“速成改革典型”的窍门上。半月谈记者从相关部门得知，每年组织评比改革创新案例、样板，参评要求大都有一条，相关改革经验必须刊登于内部改革情况交流、工作动态等文件上。于是，一些单位东抄西挪、拼凑典型，用材料打造出“改革实践”“改革经验”。

采访中，多位县区领导表示，在地方逐渐淡化GDP考核后，不少人希望通过所谓的经验总结和工作亮点引起上级领导的关注，这种片面追求轰动、速成效应的改革功利主义贻害无穷。

——一些改革政策反复无常、朝令夕改，基层受折腾。

前几年，贵州某乡镇推进城乡统筹试验，出现了大量区划调整、“撤乡并村”。改革没有让老百姓切实收获红利，却改出一堆牌子。“村子名称变来变去，让牌子也变来变去。一会儿社区服务中心，一会儿村委会，一会儿又是乡镇派驻办公。”一名驻村第一书记对半月谈记者说，过了好久，自己才弄清外面挂的那些牌子之间是什么关系。

——管搭台不管唱戏，“空架子”白费工夫。

2013年，西部某县为优化基层人力资源配置，探索实施乡镇“大部制”改革，将原来的22个站所整合为“三办三中心”。但由于改革未能顾及行政、事业人员编制不同、身份差异，基层人力自由流动、调配在部门间受阻，致使混编混岗的“大部制”改革在某种程度上仍只是一种形式上的集中，而没有真正发挥改革实效。

——单兵作战无配套，联动不畅易卡壳。

今年以来，事业单位车改陆续启动，除厅级干部外，采用报账制方式保障公务出行成为主流做法。“越往上，干部的车补越多，下乡的基层工作人员反而越少。”多地乡镇干部反映，现实中有正规票据的租车公司很少，为了下乡做工作，私车公用成为普遍现象，但得不到报销和补贴。而且，车改补贴所需资金财政部门不再另行安排，大多要靠自身解决，一些贫困乡镇很难有保障。另外，在基层一线，单位内部行政与事业编制混岗，车辆混用的情形也存在，如何清晰界定、确保公平也成为一道难题。

有的“太过度”，有的“接不住”，基层患上“改革焦虑”

半月谈记者调研发现，在中西部某些地方，包括贫困地区，为了追求“弯道超车”，往往采取超常规改革举措。其中有的不从实际出发，热衷于打政策“擦边球”，打着打着就“过了界”。

武陵山集中连片特困地区某市曾从扶贫基金中专门抽取一部分资金，在全省率先推出贫困人口“五重医疗保障”，让贫困户住院“不花钱”、出院“还领钱”。一段时间里，当地将此项做法作为改革典型大力推广，外地也有很多考察团来学习取经。不过好景不长，由于过度兜底，吊高了贫困户胃口，这一做法被有关部门要求纠偏。

半月谈记者还了解到，当前许多改革由上面出台，要求下面落实，而随着事项、频次的不断增多，基层的财力、人力、物力、能力等难与之相匹配。部分基层干部对繁重的改革任务“接不住、干不了”，陷入了深深的“改革焦虑”。

中部某县级干部说，有时候很苦于改革“一刀切”的搞法。医疗改革要求村里设置卫生所，有的村很小，老百姓走着去镇卫生院也很近，但上面硬是要求村里设置卫生所，又是投入，又是运营，显然不接地气。

2012年，湖北省某镇入选全省行政管理体制改革试点。为促进镇域经济发展，当地将县经济开发区、镇实行“区镇合一”管理，并成立了六大办公室。但近期当地县委改革办在调研后指出，因内设机构配置与县城不一致，上下对接存在偏差。如农业农村办公室作为承担农业、林业、水利、防汛、畜牧等涉农工作的综合机构，最多时却只配备了2人。

当地有关负责人认为：“区镇没合之前，举全县之力办开发区，是开发区在带动镇的发展；而合一之后，在某种程度上变成了镇在办开发区，是镇在拖着开发区发展，反而使开发区的发展速度和水平不如以前。”

改革需要试错容错，需要大兴调研之风

在改革向基层落地过程中，完善改革具体举措、细化改革路线图，需要结合当地实际情况进行探索。这一过程，充满创新和试错，需要建立基层改革的容错机制。不少基层干部呼吁，只要地方得发展，百姓得实惠，就应该鼓励干部根据实际，大胆闯、大胆试。

受访人士认为，改革的目的是为了解决现实问题，唯有实事求是，立足各种实际情况，让改革因发现问题而起，奔着解决问题而去，为预防新的问题而立，才能发挥实效。

“现在最怕改革政策变来变去。”贵州某县扶贫开发服务中心主任说，当前一些改革与基层脱节的现象再次表明，在改革的设计之初就要深入调研、考虑实际可行性，推广普及时更要慎之又慎，需要及时跟进、不断加以完善。

“一些领导干部认为，现在改革发展任务繁重，各方面矛盾和问题交织，没时间去调查研究。这是一种典型的官僚做派。越是矛盾与问题交织的时候，越要去了解事实，越要调查研究。” 湖北省委党校中共党史党建教研部副主任李珊珊表示，科学的决策必须建立在掌握真实情况的基础上。

基层呼吁，大兴求真务实的调查研究之风，让改革决策和施行最大限度吸收广大干部群众的智慧。专家建议，要按照中央深改委的部署，根据不同领域的改革任务，分门别类细化实施措施，分清轻重缓急，科学确定时序和重点，使各项改革有序实施、良性互动。