锐利的武器 有效的保障——写在《上海合作组织反极端主义公约》签署一周年之际

2017年6月9日，在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳召开的上海合作组织成员国元首理事会第十七次会议上，各国元首签署了《上海合作组织反极端主义公约》（以下称《反极端主义公约》）。这是一份历史性的法律文件，使成员国间打击“三股势力”的国际合作法律体系更加完备，为成员国间加强合作、维护国家安全和人民群众生命财产安全提供了法律的锐利武器和有效保障。

制定《反极端主义公约》是习近平主席2014年在塔吉克斯坦首都杜尚别举行的上海合作组织成员国元首理事会第十四次会议上提出的重要倡议。各成员国元首很快就此达成高度共识并于2015年在俄罗斯乌法举行的上海合作组织成员国元首理事会第十五次会议上批准制定一部国际法文件。此后在我国政府的大力推动协调下，经各成员国共同努力，历时两年最终形成了国际上政府间第一个专门针对极端主义的重要法律文件。

《反极端主义公约》从治本的角度进一步完善了上海合作组织与“三股势力”斗争的法律体系。2001年6月15日，上海合作组织刚刚成立，各国元首就签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。2005年7月5日，各国元首在阿斯塔纳举行的上海合作组织成员国元首理事会第五次会议上又签署了《上海合作组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义构想》。2009年6月16日，各国元首在俄罗斯叶卡捷琳堡举行的上海合作组织成员国元首理事会第九次会议上签署了《上海合作组织反恐怖主义公约》。随后2015年7月10日，各国元首在俄罗斯乌法峰会上又签署了《上海合作组织成员国打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2016年至2018年合作纲要》。《反极端主义公约》与上述相关法律文件共同形成了一个完整的体系，为上海合作组织成员国共同打击“三股势力”提供了坚实的法律基础。

在上海合作组织各成员国内，极端主义、恐怖主义和分裂主义既有着各具特征的突出表现，又相互交织，形成一体。而极端主义更具基础性，是滋生后两者的温床。从这个意义上讲，铲除极端主义在打击“三股势力”的斗争中，更具治本的意义。同时，对极端主义的斗争在国际上有着不同的认识和争议，影响着斗争的开展。联合国就此经过十几年的努力，仍未就此形成国际认可的专门法律文件。《反极端主义公约》从打击“三股势力”的迫切需要出发，根据成员国和国际社会的现实情况，在统一认识的基础上，有针对性地研拟制定了一系列新的专门有效措施，将成员国间的合作推向了一个新的高度。

《反极端主义公约》共35条，主要形成了7个方面新的重要举措。

一是第一次在地区政府间国际法的文件中，明确界定了极端主义及反极端主义的内涵和范围。公约指出，极端主义包括了“使用暴力和其他违法活动作为解决政治、社会、种族、民族和宗教冲突的主要手段的意识形态和实际活动”。从意识形态和实际活动两个方面，科学界定了“极端主义”的内涵，为确定反极端主义斗争内容，有效开展反极端主义斗争奠定了坚实基础，也清除了某些国家片面鼓吹“言论自由”而造成的某种程度的思想混乱和实际斗争中的负面影响。

二是进一步强调了开展反极端主义国际合作中必须严格遵守的原则要求。开展国际合作，必然涉及许多权利、责任和义务。公约规定行使权利和履行义务时，各方应当遵守主权平等、领土完整和互不干涉内政原则。这是开展国际合作的前提。只有坚持这一原则，合作才能深入持久健康发展。同时表明了对某些国家借反恐干涉别国内政，推行霸权主义恶劣行径坚决反对的鲜明态度。

三是对极端主义非法犯罪活动的司法管辖权做了明确规定。公约既明确了签约各方在合作共同打击非法犯罪活动时的责任权利，也明确了司法管辖权出现争议时的解决办法。这是开展国际合作的基础。既有利于责任落实，又能够及时处置合作过程中出现的意见分歧，提高合作效率，是公约一大突出亮点。

四是提出了签约国对极端主义非法犯罪活动追责的明确要求，使国际法与各国国内立法有效衔接。公约明确要求签约国应当采取必要的国内立法措施，追究极端主义非法犯罪活动的责任。包括要求依法追究涉及极端主义非法犯罪活动法人的责任，使国际法与签约国国内法形成一个完整的整体。

五是明确提出了可适用引渡、移管和司法协助措施的要求，为打击处置极端主义非法犯罪活动提供了有效的手段。引渡、移管和司法协助不是简单事务性措施，涉及国家主权、司法主权，有着高度的政治敏感性。公约突出重点，突破了难点，为各签约国合作共同打击极端主义非法犯罪活动提供了有力支持。

六是明确了情报合作授权和要求，有力保障了签约国情报合作的深入开展。开展情报合作是国际合作深化的标志，也是共同打击极端主义、掌握斗争主动权的需要。情报合作事关各国国家安全利益，只有授权才能进行。公约明确规定“为打击极端主义，各方主管机关可主动或者根据请求相互提供涉及本公约有关问题的情报”。有了公约的规定，各签约国间情报合作就有了法律保障。深化情报合作，斗争就能掌握主动权。

七是根据斗争要求，明确了“请求”的内涵和要求，对提高合作效率，提供了有力的法律措施。公约明确规定“针对实施本公约所出现的任何问题和情形提出的请求，各方主管机关应予执行”。这既给“请求”确定了明确的内涵，又对其执行做出了有力度的保证。“请求”涉及的面很广，既包括对犯罪嫌疑人的协查、协办，也包括对罪犯财产资金的冻结、查封、处置，特别是明确了在合作开展侦查过程中“经被请求方主管机关同意，可以派人进入被请求方境内参加对涉嫌或被指控实施犯罪人的侦查”更是很有力度的措施。

《反极端主义公约》签署一年以来，上合组织各成员国间合作力度进一步加深，打击“三股势力”斗争成果进一步扩大，在应对“三股势力”挑战、维护地区国家安全和人民群众生命财产安全领域取得了长足的进展。但“三股势力”的存在发展有着复杂的原因。从总体上看，当前国际恐怖主义活动形势依然严峻，“三股势力”活动依然猖獗，标本兼治打击“三股势力”斗争任重道远。特别是我们在推动“一带一路”倡议落实的过程中，反“三股势力”的斗争十分艰巨。我们一定要保持清醒头脑，有效运用上合组织这一地区性新型国际组织的优势，有效发挥上合组织所形成的各项特有的国际法威力，在推动反极端主义公约各签约国尽快全部完成相应后续法定程序的同时，继续依法深化打击“三股势力”的斗争，为确保地区国家的安全和发展利益，为人类命运共同体的建设，为实现中华民族伟大复兴的宏伟目标而不懈努力。