法治如何助推城乡居民医保制度整合？专家这样解读

十九大报告提出，“完善统一的城乡居民基本医疗保险制度”。

短短十几个字关系着十亿人的医疗保障权益，意义重大。

中国人民大学劳动人事学院教授仇雨临认为，城乡居民医保整合在统一的制度规则下进行管理，使得城乡居民的医保权利受到统一规则的保护，促进了医疗保障的规则公平。

中国人民大学律师学院兼职教授向春华告诉《法制日报》记者，十九大报告不但指明了全国范围内整合城乡居民医疗保险制度的方向，还提出了城乡居民基本医疗保险制度的完善必须走法治化的道路。

城里人农村人同享一个医保制度

2018年起，江苏将实施统一城乡居民医保制度。

10月17日，党的十九大召开前一天，《江苏省人力资源社会保障厅关于实施统一的城乡居民医保制度相关政策的指导意见》发布，要求自2018年起实施统一的城乡居民医保制度。

这意味着，在江苏范围内，无论是城里人，还是农村人，自明年起将适用统一的医疗保险制度。

江苏省只是最新一个确定实施统一城乡居民医保制度的省份。

据人力资源和社会保障部下属媒体报道，自2016年1月国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》以来，截至今年9月，30个省份及新疆生产建设兵团相继出台文件对制度整合进行了全面部署，已经有25个省份城乡居民医保整合落地。

2003年与2007年，我国针对农村人口、城镇非就业人口分别建立了新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险制度。

两项制度建立以来，覆盖范围不断扩大，保障水平稳步提高，制度运行持续平稳，对于健全全民基本医保体系、满足群众基本医疗保障需求、提高人民群众健康水平发挥了重要作用。

“近年来，随着经济社会快速发展，两项制度城乡分割的负面作用开始显现，存在着重复参保、重复投入、待遇不够等问题。”相关部委负责人说。

为了解决这一问题，党的十八大以来，一些地方探索将城镇居民医保和新农合整合成统一的城乡居民医保制度。

资料显示，截至2015年年底，天津、上海、浙江、山东、广东、重庆、宁夏、青海8个省份和新疆生产建设兵团对城乡居民医保整合进行了制度探索。

在总结城镇居民医保和新农合运行情况以及地方探索实践经验的基础上，中共中央、国务院明确提出整合城镇居民医保和新农合两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。

2015年12月，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十九次会议，审议通过《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》。

会议指出，要从统一覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理等方面进行整合，积极构建保障更加公平、管理服务更加规范、医疗资源利用更加有效的城乡居民医保制度。

向春华认为，中央就整合城乡居民基本医疗保险制度专门出台文件，既是对前期地方探索的肯定，也为制度改革的目标提出了明确的要求。

仇雨临说，医疗保障作为一项社会制度，需要以公平正义为首要价值。医疗保险城乡统筹，整合城乡医疗资源，使农村居民获得便捷、高效、均等的医疗卫生服务，进而实现权利公平。

加快实现全国范围内制度整合

2016年1月，国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》。

《意见》明确了出台相关政策的时间表和路线图，提出各省(区、市)须在2016年6月底前对城乡居民医保整合工作作出规划和部署，各统筹地区须在2016年12月底前出台具体实施方案。

仇雨临认为，经过多年发展，我国先后出台了职工医保、居民医保和新农合三种医疗保险制度，从制度上全面覆盖了所有国民，但也呈现出城乡“二元失衡”与职工医保、居民医保、新农合“三维分立”态势，不利于城乡居民的健康权益维护。

仇雨临分析，城乡医疗保障制度整合是真正实现医疗保障全民化的关键步骤，是医疗保障制度转型升级的核心内容。因此，国务院《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》在打破医疗保障“二元失衡”与“三维分立”的态势中迈出了关键一步，城乡医保实现公平共享、风险共担与效率优化是制度整合的重要目标。

相关部委负责人说，从政策入手整合城乡居民医保制度，重点是要整合其筹资和待遇保障政策。在研究比对原有两项制度差异并总结各地实践经验的基础上，《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出了“六统一”的政策整合要求。

“六统一”包括：统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理。

“由此，城乡居民医保整合在统一的制度规则下进行管理，使得城乡居民的医保权利受统一规则的保护，促进了医疗保障的规则公平。”仇雨临说。

2016年5月，河北省宣布当年要全面完成整合。确保7月底前完成职能、编制、人员整合，9月1日起按统一后的政策组织城乡居民参保缴费。

2016年6月，内蒙古自治区印发通知，要求6月底前完成自治区本级新农合移交工作。

2016年5月26日，湖北省明确当年8月底前，完成机构、职能、人员整合和资产移交工作；年底前，完成基金审计、城乡居民医保信息系统开发和与医疗机构系统对接工作。

……

根据公开资料显示，一年多来，30个省(区、市)及新疆生产建设兵团相继出台文件对制度整合进行了全面部署。全国334个地市(不含京津沪渝)有85%已经出台方案，65%启动运行。城乡居民医保制度覆盖的城乡居民超过了10亿人。

向春华分析说，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》之后，各地积极推进城乡居民医保制度整合工作，目前已经有20多个省份落地，十九大报告提出“完善统一的城乡居民基本医疗保险制度”，有助于其他省份加快推进这项制度，实现全国范围内制度整合的落地。

“制度完善是制度整合的必然结果，制度整合的过程也是制度完善的关键一步。”向春华说。

出台专门法规明确界定相关问题

1998年12月，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》对外发布，我国开始建立城镇职工基本医疗保险制度。

2003年1月，国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见》的通知，提出从2003年起，各省、自治区、直辖市选择先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标。

到了2007年7月，《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》颁布，开展城镇居民基本医疗保险试点，对没有医疗保障制度安排的城镇非从业居民实施制度覆盖，从而基本建立覆盖城乡全体居民的医疗保障体系。

对此，向春华告诉《法制日报》记者，我国医疗保险制度运行多年以来，主要的依据是规范性文件；2011年，社会保险法颁布实施，虽然解决了我国社会保障领域缺乏基本法律的问题，但对基本医疗保险制度的规定比较薄弱，也比较原则。

仇雨临认为，社会保险法实施之后，医疗保险实践客观上非常需要出台基本医疗保险条例，但或许由于我国医疗保险制度一直处于完善之中，变数太大，所以迟迟不能出台专门法规。

向春华认为，十九大报告提出“完善统一的城乡居民基本医疗保险制度”，“完善”也应该包含法律制度的完善，通过制定专门的基本医疗保险条例，使包括城乡居民医疗保险制度在内的医疗保险制度走上法治化道路。

“基本医疗保险条例早就该出台了。”仇雨临说，十九大报告的提法，是一个重要契机，在完善统一的城乡居民基本医疗保险制度的基础上，制定专门条例，对相关问题予以明确和界定。

仇雨临举例说，国务院《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》中要求“六统一”，但没有明确城乡居民医保管理体制归属这个核心问题。管理体制问题其实是不能回避的。解决体制问题的根本所在，还是回归到“三个尊重”，即尊重法律、尊重规律、尊重事实。

尊重法律。社会保险法在“第一章总则”第七条明确规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作。”在“第三章基本医疗保险”第二十四条提出，国家建立和完善新型农村合作医疗制度。这说明，从国家法律上认定新农合是基本医疗保险制度，而社会保险行政部门要负责社会保险管理工作。因此，从法律和逻辑上，都可以认定新农合医保管理工作由人社部门承担具有合法性。

尊重规律。我国在医疗保险制度上选择的是社会保险模式，而医保制度运行的基本规律是：医保经办机构作为受托人(第三方)，代表参保人员向医疗服务提供方购买服务，通过谈判机制、支付制度、基金监管等措施，对医疗服务供方进行管理，使其为参保人提供合规的医疗服务，同时合理控制医疗费用，充分发挥医保基金的使用效率。总之，我国既然已经选择了医疗保险模式，就需要医保机构作为第三方履行管理职责。

尊重事实。1998年我国建立城镇职工基本医疗保险制度以来，社保经办机构已经积累丰富的实践经验，技术手段、经办管理、服务能力不断提升。同时，人社部门医保经办标准化、专业化、信息化水平进一步提高，在促进经办效率提高的同时，也加强了医保基金的安全监管工作。这为城乡居民医保制度整合提供了可靠的基础，已整合地区平稳运行的实践，也充分证明了社保经办机构的实力。

“城乡居民医疗保险制度整合，不仅要实现政策整合，更要实现管理体制整合，理顺管理体制才能实现制度的真正统一。所以，亟需从顶层设计的高度来明确管理体制这个核心问题。”仇雨临认为。