业内热议证券法修订：治乱当用重典 去疴还需良药

业内热议证券法修订：

治乱当用重典 去疴还需良药

备受关注的证券法修订，近期迎来重大进展。正在举行的全国两会上传来消息，证券法修订草案有望于今年4月份提请人大常委会继续审议。

“治乱当用重典，去疴还需良药”。在正视修法焦点和难点的同时，市场参与各方普遍期待基础法律制度臻于完善，助力多层次资本市场正本清源、稳健发展。

有望4月份提请审议

十二届全国人大五次会议大会新闻发言人傅莹在近期举行的新闻发布会上透露，证券法修订草案已经过修改，有望于今年4月份提请人大常委会继续审议。

据了解，证券法修订草案于2015年4月份提交全国人大常委会进行初次审议，当时的修订草案共16章338条，其中新增122条、修改185条、删除22条，内容涵盖股票发行注册制改革、现金分红制度、允许证券从业人员买卖股票等多个方面。

此后的两年间，证券法修订进程始终受到各方高度关注。傅莹表示，证券法的修订关系到国家资本市场法律制度的顶层设计，关系到投资者的权益保护，涉及的问题比较复杂。特别是2015年证券市场异常波动后，暴露出一些新的问题，需要总结经验教训，需要重新进行论证。

傅莹介绍说，人大常委会法工委听取了各方面的意见，也会同有关部门进行了重新研究，对证券法修订草案重新做了修改，根据目前的安排，今年4月份，证券法修订草案应该能够再次提请人大常委会进行审议。

“证券法自1999年生效以来，已有十几年未曾大修，而其间，中国证券市场结构与环境已发生了翻天覆地的变化，现行的证券法已跟不上实际需要，亟须尽快修订证券法。”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新说。

这显然也是业界共同的呼声。法治化是资本市场改革与发展的根本方向，证券法则是资本市场最重要的基础设施。加快证券法的修订步伐，不仅能增强公众投资者的安全感与获得感，更可促进资本市场可持续稳健发展，提升资本市场服务实体经济和供给侧结构性改革的效能。

“证券”概念或被重新定义

在多层次资本市场建设持续推进的背景下，修订后的证券法是否会扩展所规范范围从而重新定义“证券”，成为业界关注的焦点。

事实上，对于证券法框架下的“证券”概念范围，业内早有不同声音。多数意见认为，现行证券法仅适用于股票证券、债券证券等，已难以适应多层次资本市场快速发展的现状。

英大证券首席经济学家李大霄认为，对于证券的重新定义，或将是此次证券法修订的重点之一。

“证券范围应当进行拓宽，建议扩大证券监管部门的监管范围，达到对证券产品的统一监管，避免目前证券类产品分业监管造成的监管空白与监管权冲突问题。”北京问天律师事务所主任合伙人张远忠认为。

董登新则认为，在拓宽证券定义方面，已经形成统一意见的，可以写入证券法修订内容中；尚未达成共识的，可以等条件成熟后再纳入。

多年来，证券违法行为成本与收益的严重失衡，一直受到市场诟病。轻描淡写式的违法惩戒机制难以对失信行为起到应有的震慑作用，某种程度上甚至成为对以身试法者的一种“纵容”。

针对侵蚀证券市场肌体的种种乱象，构建更精准、合理的违规惩戒机制，成为本次修法的焦点所在。竞天公诚律师事务所合伙人袁立志表示，上市公司违法违规行为往往由董监事、高级管理人员、控股股东或实际控制人等直接实施或间接影响。以上市公司作为处罚主体，难以对真正的违规主体形成惩戒和震慑。

厦门股民赖世昌表示，上市公司受罚势必导致股价下跌，等于将“板子”打在全体投资者身上，导致中小投资者权益受损进一步加剧。

业界人士和投资者纷纷呼吁，以修法为基础，在证券监管和执法中进一步加大对违法违规行为直接责任人的处罚力度，改变目前“大股东犯错、投资人受过”的不公平局面。

“要按照重典治乱的原则促进资本市场诚信化、法治化。”中国人民大学商法研究所所长、法学院教授刘俊海说，除了提高违法成本、归零违法收益外，失信主体的联合惩戒制度也亟待完善。

注册制改革仍任重道远

2015年4月，证券法修订草案提交初审之际，注册制被认为是最核心、最关键的部分。

当时的草案明确取消股票发行审核委员会制度，规定公开发行股票并拟在证券交易所上市交易的，由证券交易所负责对注册文件的齐备性、一致性、可理解性进行审核，交易所出具同意意见的，应当向证券监管机构报送注册文件和审核意见，证券监管机构十日内没有提出异议的，注册生效。

同年末，全国人大常委会授权国务院实行股票发行注册制改革。时至今日，两年授权期限已过大半。此外，经历了2015年下半年的股市罕见异常波动之后，证券法修订工作迟滞，一些重要的改革进程也出现了不同程度的延迟。

在上述背景下，如何就注册制内容进行表述也被认为是本次修法的难点所在。

“IPO审核权能否下移，是证券法所涉及问题的被关注点之一。过去交易所在涉及IPO的审批上的角色是较弱的。”董登新表示，“我认为证券法修订可能有一个比较大的变动，即赋予交易所在IPO审核权上更大的话语权。”

李大霄等专家则认为，此次证券法修订，可能更多对注册制进行原则性的表述，在操作层面给予更多空间。

在不少业界人士看来，注册制改革是我国资本市场发展的必经之路，但其全面铺开尚需要多方面因素的合力推进，需要完善的法律制度基础、完善的配套补充以及相对活跃的市场环境配合。从这个角度而言，注册制改革推进仍任重道远。

盼投资者保护开“良药”

值得注意的是，在证券法修订过程中，投资者保护一直是各方关注较多的热点。多位专业人士呼吁，应借修法之机健全以投资者保护为直接原点的制度设计，通过引入证券公益诉讼机制等手段，弥补对投资者“股东身份”的特殊保护机制缺漏。

作为证券市场重要的参与方，投资者具有“双重身份”——既是享有股东权利的上市公司股东，又是面对巨大市场风险的证券交易者。但在现实中，由于经营者在资本及实际控制力方面占据绝对优势，本该是上市公司“主人”的中小股东无奈沦为“外部人”。

在法律专家看来，现行证券法注意到了投资者作为交易者的身份，包括规定国家设立证券投资者保护基金，以应对被处置证券公司及公募基金管理人破产风险带来的损失等，却忽略了其另一重身份所应享有的特殊保护。

中国社科院法学所商法研究室主任陈洁认为，我国证券领域的法律制度整体上是围绕证券发行者及相关服务提供者为原点制定的，通过直接规范其市场行为来间接保护证券投资者的合法权利。现行法律制度缺少以投资者保护为直接原点的制度设计，突出表现为有关投资者损害救济制度不完善、专门投资者保护机构缺位、民事救济途径不足、缺乏必要的配套规定确保其可行性等。

这些数据或可从一个侧面刻画出中小股东面对证券违法行为猖獗时的势单力薄：公开信息显示2001年至2015年间共有214家上市公司因虚假陈述被行政处罚，期间65家公司被投资者提起民事赔偿诉讼，占比仅为三成。数字背后，“起诉不收案、收案不立案、立案不审理、审理不判决、判决执行难”的怪圈折射着中小投资者的维权困境。

在这一背景下，引入公益性维权被认为是值得探索的解决路径。2014年成立的中证中小投资者服务中心，是由证监会直接管理的证券金融类公益机构，其主要职责是通过持股行权、纠纷调解、证券支持诉讼、投资者教育等方式，为中小投资者自主维权提供教育、法律、信息、技术等服务。

上海师范大学金融学院副教授黄建中表示，借助公益性持股的方式，具备组织性、独立性、非营利性和专业性要素的投服中心可实现证券监管“触角”向普通投资者群体的延伸，弥补中小投资者保护工作的短板和空白。公益性维权与行政监管、自律监管结合，有助于形成我国资本市场中小投资者保护的新格局。

然而，由于缺乏全面系统的法律制度安排，地位相对较弱的证券公益性维权组织仍面临中小投资者参与意愿不足、部分上市公司不予配合等问题，持股行权动作也常常遭到“地方保护主义”阻碍。

陈洁等多位专家建议，可在证券法中设置专章规范投资者保护，同时对中小投资者维权组织的设立目的、管理主体、法定职责以及纠纷解决机制等进行原则性规定。

投资者保护力度不足的现状下，通过修法为“代言”中小股东的公益性维权组织赋予适当的法律地位和责任权利，或可成为诊治沉疴的一剂“良药”。

事实上，对于渐行渐近的证券法修订草案二审，市场参与各方的态度乐观而理性。在他们看来，证券法的修订不可能十全十美，不应求全责备，而应求同存异。记者孙飞 潘清 深圳 上海报道