中央经济工作会议解读之七丨叶兴庆 ：对农业供给侧结构性改革要有耐心与定力

中央经济工作会议解读系列报道(7)

——访国务院发展研究中心农村经济研究部部长 叶兴庆

■中国经济时报记者 李海楠

近日闭幕的中央经济工作会议提出，2017年是实施“十三五”规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年。会议强调“坚持以推进供给侧结构性改革为主线”，其中，会议指出，明年要深入推进农业供给侧结构性改革，并从增加绿色优质农产品供给、改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度、细化和落实承包土地“三权分置”办法、深化农村产权制度改革等方面，全面确定了农业供给侧结构性改革的施力重点。这意味着，农业已然成为我国推进供给侧结构性改革的重要一环，相关改革部署如箭在弦上。

在供给侧改革的大背景下，缘何农业被重点关注？推进农业供给侧结构性改革又该从何处着力？就此，中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆，以期为读者带来权威解读。

化解农业供给侧深层次体制机制矛盾

中国经济时报：去年以来，国家层面就对农业供给侧结构性改革时有提及，此次中央经济工作会议更将农业供给侧结构性改革置于深入推进“三去一降一补”之后，亦作“深入推进”表述，您认为，该如何准确理解中央对农业供给侧结构性改革的部署？

叶兴庆：农业供给侧结构性改革是一篇“大文章”。中央经济工作会议对深入推进这项改革提出了明确要求。既要从调整农业生产结构、更好满足全社会对农产品的现实需求和潜在需求破题，也要在转变农业经营方式、为农业发展注入新动能方面谋篇布局。从2015年中央农村工作会议提出“要着力加强农业供给侧结构性改革”以来，改革的推进理由一直被理解为是应对当前农产品供求失衡局面的必然之举，而出发点也一致定于促进农产品供需匹配上来。

但有必要说明的是，即便是我国农产品供求是另一种形势，比如农产品普遍供不应求、价格大幅上涨，同样也需要推进农业供给侧结构性改革。正如此次中央经济工作会议所强调的，“供给侧结构性改革，最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革。”农业供给侧结构性改革同样应该是要通过系统性、整体性、根本性改革，化解农业供给侧存在的深层次体制机制矛盾，提高农业的质量效率和竞争力，提高农业的可持续发展能力，促进农业现代化进程。

这一点实际上从中央经济工作会议闭幕后的另一个重头戏——中央农村工作会议的有关精神上体现得更为明确，比如，会议提出推进农业供给侧结构性改革，“要以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径。”

中国经济时报：既然我国农业在供给侧出现了深层次的体制机制矛盾，那么在实践中其又有着怎样的问题表现形式？这些问题的存在能为深入推进农业供给侧结构性改革带来哪些启示？

叶兴庆：看待问题应该秉持辩证态度，即在深入理解我国农业发展阶段存在的问题之余，也应该对取得的成绩予以肯定。经过多年努力，我国农业现代化建设已经取得了明显成就。比如，目前我国农业科技进步贡献率达到56％，主要农作物耕种收综合机械化率达到63％，全国农田有效灌溉面积占比达到52％，农作物良种率达到96％以上，家庭承包耕地流转率达到33．3％，化肥有效利用率达到35．2％，农药有效利用率达到36．6％。

当然，农业发展存在的深层次结构性矛盾不仅没有缓解，有些方面还在继续发酵。主要表现为四个“下降”，即国际竞争力下降、可持续发展能力下降、供需匹配能力下降、增收支撑能力下降。而在正确认清这些问题的客观存在背后，正需要我们树立以问题导向推进农业供给侧结构性改革的思想，继而让改革推进工作更加有的放矢。在国际竞争力方面。尽管2004年以来我国粮食产量实现了“十二连增”，其他主要农产品大多也在增长，但2004年以来我国农产品贸易也出现了“十二连赤”，且赤字额不断扩大。特别是尽管2015年全国粮食产量达到62143．5万吨、比上年增产1440．8万吨，但全年粮食进口量再创历史新高，达到13000多万吨、比上年增加2500多万吨。造成产量、进口量、库存量“三量齐增”的最根本原因，是农产品价格倒挂。而造成价格倒挂的最根本原因，正是我国农产品成本过高。随着工业化城镇化程度提高，人工和土地成本快速增长，我国农业缺乏国际竞争力的问题日益凸显。

在可持续发展能力方面。与传统工业面临严重的产能过剩现象不同，农业正面临严重的产能透支。现在我国达到的农业产能中，相当部分是通过透支资源和生态环境获得的。过量使用化肥和农药，长期超采地下水，侵占湿地造田种粮、造池养鱼，开垦陡坡耕地和易沙化土地，利用重金属污染耕地种粮种菜，农用薄膜残留土壤，这些生产行为增加了当前产量，但这是以牺牲子孙后代发展根基为代价换取的。在供需匹配能力方面。在市场机制的作用下，农产品供给和需求会自发对接，形成相对稳定的匹配关系。但受农业生产特征、托市政策、进口体制等因素影响，我国农产品供需失衡问题较为严重。

在增收支撑能力方面。表现出农民收入的四大来源增长乏力，受农民工人数和工资水平增速下降影响，工资性收入增长不容乐观；受国际大宗农产品价格低迷和国内去库存的影响，家庭经营收入很难快速增长；受国家财政收入增速放缓影响，农民通过农业补贴和社会保障获得的转移性收入增速也会放缓；受集体资产存量分布不均、释放农村集体产权制度改革红利需要时间的影响，财产性收入很难成为大多数农村地区增收的推动力量。这四大增收动力的衰减，苗头已经出现，今后一个时期甚至可能加剧。

推进农业供给侧结构性改革要从六个方面着力

中国经济时报：此次中央经济工作会议为明年深入推进农业供给侧结构性改革明确了诸如积极稳妥改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度；细化和落实承包土地“三权分置”办法；深化农村产权制度改革以及广辟农民增收致富门路等一系列改革内容，您认为，当前深入推进农业供给侧结构性改革应该在哪些方面重点着力？

叶兴庆：第一，要让正确的市场信号起决定性作用。尽快从最低收购价和临时收储的困局中走出来，重新激发市场机制的活力，是农业供给侧结构性改革的“先手棋”。应以降低价格扭曲程度、校正资源错配为方向，以坚持市场化改革取向与保护农民利益并重为原则，“分品种施策、渐进式推进”。

第二，要以农业补贴政策转型引领农业发展方式转型。可将“农业支持保护补贴”转型为“农业绿色发展补贴”，与农业生产者减肥、减药、节水等绿色发展措施挂钩。无论“农业绿色发展补贴”，还是建立农业信贷担保体系，抑或发展农村普惠金融、完善农业保险制度，都应体现向提高农业质量效益和竞争力聚焦、向新型经营主体倾斜、向资源节约和环境友好生产方式发力的政策取向。

第三，促进土地流转提高农业劳动生产率。这是应对城乡人口结构变化和农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的必然要求，也是控制农产品人工成本过快上涨、增强我国农业基础竞争力的根本出路。推进“三权分置”改革，要在维护承包户权益和经营者权益之间寻找平衡点，不宜把土地流转收入视作增加农民财产性收入的重要途径。地租率过高的问题也应引起高度关注。

第四，要以绿色产能的增长接替边际产能的退出。生产成本高于市场长期均衡价格的产能，是不健康、不可持续的产能，也是需要市场出清的边际产能。促进这些边际产能有序退出，必须找准支点，特别是要把外部负效应内部化，让采取这种生产方式的人付出代价，让其有压力退出；实行轮作休耕补贴，让其有动力退出。同时，要让绿色、健康产能的增长跑赢边际产能的退出，实施“藏粮于地，藏粮于技”战略。

第五，延长和重构农业产业链、价值链。农业产业链条短、农产品加工业与农业产值比偏低，局限于土里刨食、多功能性特征发挥不够，是我国多数地区农业的软肋。要以农业为基础，以提高农业就业密度和农民分享比例为方向，推进农村一二三次产业融合发展。

第六，实施比较优势战略。自从把“适度进口”作为国家粮食安全战略的五个支柱之一后，统筹利用国内外两个市场两种资源的政策轮廓日益清晰。“十三五”规划纲要甚至提出，“积极开展境外农业合作开发，建立规模化海外生产加工储运基地，培育有国际竞争力的农业跨国公司”。在价格倒挂常态化的新时代，无论口粮、谷物还是其他农产品，自给率取决于三个因素：边境防火墙、产品可贸易性和消费者选择。我国农产品贸易的边境防火墙很矮，农产品平均关税仅15％、仅为世界平均水平的四分之一，实行关税配额管理的农产品配额外最高关税也只有65％。我国缺乏比较优势的农产品，恰恰是可贸易性强的谷物、棉花等大宗产品。从长远看，能够寄予希望的是消费者的选择，即寄希望于消费者愿意花更高的价格购买国产农产品。只有形成“有钱人吃国产农产品、穷人吃进口农产品”的格局，我国农业在价格天花板和成本地板的双重挤压下，才有生存的空间。要做到这一点，必须切实提高农产品质量安全水平，让国内消费者愿意为国产农产品付更高价格。

中国经济时报：当前各界对农业寻求现代化发展过程中存在的一系列问题已然形成清醒地认识，且国家层面也明确和重申了对农业供给侧结构性改革的推进决心，那么，是否意味着我们的改革推进和成果取得将指日可待？

叶兴庆：改革注定会触及各方既有利益，也注定会面临一些阻碍，但各界理应对深入推进农业供给侧结构性改革保有耐心和定力。30多年来的实践表明，在农产品供大于求的情景下，对调结构、转方式容易取得共识。一旦供求关系逆转，农产品价格涨幅过快，增产就会成为农业政策的核心目标。本轮农业供给侧结构性改革的由头，同样是农产品供过于求及其带来的一系列问题。

本轮农业供给侧结构性改革的部分举措，如轮作休耕、化肥和农药减量，会减少当期农产品产量，加之工业化、城镇化发展已经到了令农产品价格倒挂常态化的水平，可以预计的是，随着农业供给侧结构性改革的持续推进，农业生产特别是粮食产量会出现下降。为了避免重蹈浅尝辄止的覆辙，当产量和自给率步入下降通道时，需要保持战略定力。

我们应该把握住农业政策走向的大趋势，无论国内农产品供求形势如何，都应该把资源节约、环境友好作为追求目标。毕竟，在增产导向的发展模式下，农业长期持续增产付出了沉重的资源和环境代价，化肥、农药、添加剂等现代农业投入品的不规范使用埋下了重重隐患，农产品质量安全事故时有发生，农业如何“绿起来”成为一个需要高度关注、认真解决的问题。

需要注意的是，在改革深入推进的同时，要更加注重长效机制的构建，建立健全相关法律法规，为规范农业生产者行为提供“震慑”。特别是在保障农产品质量安全、治理农业环境突出问题方面，要更多地依靠法律武器。