国土部部长姜大明:我国环境承载已逼近"天花板"

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）作出全面节约和高效利用资源的战略部署，这是未来5年以至更长时期我国资源利用管理工作的根本遵循。贯彻落实好这一战略部署，必须科学把握我国资源国情，加快转变思想观念，牢固树立节约集约循环利用的资源观，加大改革创新力度，确保“十三五”时期全面节约和高效利用资源的各项任务圆满完成。

破解我国资源、环境和发展难题的关键

党中央、国务院高度重视资源节约和高效利用，“十二五”时期特别是党的十八大以来，资源节约和高效利用取得明显成效，但同经济社会发展需要和国际先进水平相比仍有很大差距。2013年，我国国内生产总值约占世界的12.3%，但消耗了世界22.4%的能源、47.3%的钢铁，水资源产出率仅为世界平均水平的62%。这说明全面提高资源利用效率还有很大空间和潜力。与此同时，我国资源约束进一步加剧，环境承载已逼近“天花板”，传统发展模式难以为继。只有全面节约和高效利用资源，才能有效破解我国发展面临的资源、环境难题。

缓解资源约束、实现全面建成小康社会目标的重要保证。我国资源总量大、人均少、质量不高，主要资源人均占有量与世界平均水平相比普遍偏低。2014年，我国重要能源资源对外依存度进一步攀升，石油为59%，铁、铜为70%，铝为50%。不少地方新增建设用地接近或超过承载能力上限。水资源空间匹配性差，600多个城市中有400多个缺水。我国的基本国情、资源禀赋和发展的阶段性特征，决定了必须全面节约和高效利用资源。

推动绿色发展、建设生态文明的重要途径。绿色发展是主动适应水土资源承载力和生态环境容量约束的科学发展模式。山水林田湖是一个生命共同体，资源是生态环境的基本依托。只有全面节约和高效利用资源，加大节能减排力度，才能减少资源开发对生态环境的破坏与影响，提高生态环境容量和水土资源承载能力，实现绿色发展目标。

建设资源节约型和环境友好型社会、促进人与自然和谐共生的内在要求。人与自然和谐共生，是经济社会可持续发展的基础。一个时期以来，我国资源与生态环境一些领域陆续亮起“红灯”。这种状况如不尽快扭转，不仅将给群众生产生活带来危害，还会对社会和谐稳定构成威胁。建设资源节约型、环境友好型社会，面临资源紧缺与生态恶化的双重压力。只有切实提高全面节约、高效利用资源的能力和水平，才能加快调整优化经济结构和产业结构，实现可持续发展。

树立节约集约循环利用的资源观

“全面节约和高效利用资源”，吹响了新时期资源利用工作的“冲锋号”。贯彻落实这一重要战略部署，关键是按照《建议》要求转变思想观念，在“全面”上下功夫，在“高效”上做文章，在全社会树立节约集约循环利用的资源观。

树立节约优先理念。这是实现全面节约和高效利用资源的基本前提。节约优先就是要时时处处把节约挺在前面，培育节约意识，养成行为自觉。要在生产、流通、仓储、消费各个环节实施节约，构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度。正确处理人与自然关系，倡导合理消费，力戒奢侈浪费，形成有利于资源节约和高效利用的空间格局、产业结构、生产方式、消费模式。

树立集约利用理念。这是实现全面节约和高效利用资源的内在要求。要坚持注重内涵的资源利用模式，摒弃外延扩张的粗放利用模式。在全面节约基础上，更加注重产出效率，更加注重集约效益，更加注重体制机制创新。创新资源利用政策，加强与投资、财税、信贷、环保等政策的配套联动，努力减少单位产出的能源、水、土地、矿产等消耗，切实提高资源利用的综合效益。

树立循环发展理念。这是实现全面节约和高效利用资源的重要途径。要按照减量化、再利用、资源化的要求，从源头上减少生产、流通、消费各环节能源资源消耗和废弃物产生，改变“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统发展模式和资源利用方式。加快构建循环型工业、农业和服务业体系，推动资源再生利用产业化，形成覆盖全社会的资源循环利用体系。鼓励和支持循环发展，提高资源利用效率，促进资源永续利用。

树立市场配置理念。这是实现全面节约和高效利用资源的根本动力。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立健全统一、竞争、开放、有序的资源产权市场，完善市场规则，健全市场价格，促进市场竞争，增强资源节约高效利用的内生动力。根据反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿等因素，构建资源有偿使用制度，扩大资源有偿使用范围，提高有偿使用标准，通过市场方式抑制资源不合理占用和消费。

树立创新引领理念。这是实现全面节约和高效利用资源的重要支撑。要全面落实国家创新驱动发展战略，把全面节约和高效利用资源融入“大众创业、万众创新”的洪流中，真正使经济发展从过度依赖自然资源的模式中解脱出来。创新投资、人才机制，推进资源开发科技攻关和示范，用科技创新成果引领资源利用方向和未来。

加大改革创新力度，确保全面节约和高效利用资源各项任务举措落实到位

根据当前我国资源国情，《建议》就如何全面节约和高效利用资源提出了一系列任务举措。这些任务举措突出问题导向，契合我国发展阶段性特征，既有继承又有发展，具有很强的针对性。

强化约束性指标管理，实行总量和强度双控。《建议》提出，强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。这是资源宏观管理方式的创新，也是资源节约和高效利用的硬措施。落实这一要求，既要控制总量，也要控制单位生产总值能耗、水耗、建设用地强度。必须打破部门和地方利益局限，从全局高度健全完善约束性指标体系，提高节能、节水、节地、节材、节矿标准，把资源利用双控目标同环境改善目标、经济发展目标、社会和谐目标有机结合起来，建立目标责任制，合理分解落实。理顺资源价格体系，建立双控的市场化机制、预算管理制度、有偿使用和交易制度，加强统计监测公示，建立资源利用的审查、准入、核定和违法处罚制度。将资源利用双控指标纳入经济社会发展综合评价体系，考评结果作为考核领导班子和选拔任用干部的重要依据。

坚持最严格的节约用地制度。《建议》提出，坚持最严格的节约用地制度。人多地少的基本国情决定了我们在任何时候都必须坚持这一制度，不能有丝毫动摇。一是新增建设用地规模控制要严。实施建设用地总量控制和减量化管理，强化对新增建设用地规模、结构、时序安排的调控，推进城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦，严格控制农村集体建设用地规模。二是各类用地标准管理要严。严格开发利用准入条件，分地区、按产业健全完善节约用地标准体系，降低工业用地比例。三是建设用地空间管制要严。实行城乡建设用地扩展边界控制，在全面划定永久基本农田基础上，加快划定城市开发边界，加强产业发展与用地的空间协同。四是对浪费土地行为的处罚要严。严厉打击惩处浪费和闲置土地行为。

探索实行耕地轮作休耕制度试点。耕地是我国最宝贵的资源。为了有效保障国家粮食安全，实现“藏粮于地”“藏粮于技”，《建议》提出探索实行耕地轮作休耕制度试点。这是一项有利于耕地“休养生息”和农业可持续发展的重要举措，也是统筹国家粮食安全和生态安全的制度安排。开展轮作休耕试点，要坚持产能为本、保育优先、保障安全，统筹考虑全国总体耕作情况和各地实际，制定科学缜密的轮作休耕试点方案，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区开展试点。要与土地质量等级评定和监测、农业结构调整、退耕还林还草、土地整治、东北黑土地特殊保护、建设占用耕作层土壤剥离再利用等工作有机结合，带着强烈的耕地保护意识做好试点工作。

建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。长期以来，由于用能权、用水权、排污权、碳排放权等产权模糊，以市场为导向的初始分配制度不健全，造成资源使用价格严重扭曲。对此，《建议》提出建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，目的就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立资源节约和环境保护的长效机制。明晰产权主体，对自然生态空间统一确权登记，探索建立分级行使所有权体制，从许可制度向权利制度转变。从体制机制上理顺政府与市场、政府与企业的关系，发挥好政府的管理和调控作用。

推行合同能源管理和合同节水管理。合同能源管理和合同节水管理是运用市场手段促进节能节水的服务机制。这一机制引入我国以来，对推动节能节水改造、减少能耗水耗发挥了积极作用。但实施过程中也出现了认识不统一、相关政策不配套、融资困难、发展不规范等问题。落实《建议》要求，推行合同能源管理和合同节水管理，开展能效、水效领跑者引领行动，必须克服认识误区，把节能节水机制建设作为重要抓手，突破技术瓶颈，加快建设和完善监测队伍和监测机构，规范行业管理。要创新政策组合，加大财政资金支持和税收政策扶持力度，创新投融资机制，建立绿色金融服务体系。

倡导合理消费模式。《建议》旗帜鲜明地提出，倡导合理消费，力戒奢侈浪费，制止奢靡之风。这不仅契合中华民族崇尚节俭的优秀传统，而且对节约资源、保护生态、反对“四风”具有重要意义。倡导合理消费，要发挥政府的主导和表率作用，从党政机关做起，降低行政成本，管住公款消费，自觉抵制奢侈浪费和奢靡之风；加快制度建设，提高门槛，增加过度消费的成本，深入开展反过度包装、反食品浪费、反过度消费行动，把全面节约落实到生产、流通、仓储、消费各个环节；引导全社会树立正确的消费观，杜绝炫耀式消费、攀比式消费，提倡节俭消费、绿色消费、文明消费。

实施全民节能行动计划。《建议》提出实施全民节能行动计划，是对“十三五”时期节能工作的总动员。必须树立节能理念，提高节能意识，增强节能的紧迫感和危机感，把节能变成全体公民的自觉行动。持续开展形式多样、切实可行的节能活动，使节能落实到工作、生活的方方面面。加大节能宣传力度，推动形成勤俭节约的社会风尚。建立以政府为主导、以企业为主体、全社会共同推进的节能工作格局，上下联动、左右互动，确保节能行动取得实实在在的成效。