土地出让金13年增长超30倍 多封闭管理致违规不断

侵占挪用“体外循环”，“土地账”成“糊涂账”

近年来，房地产行业“高歌猛进”，推动土地出让金“水涨船高”。江西、四川等地公布的2013年全省财政预算执行情况显示，有些省份去年土地出让收入，已接近甚至超过税收收入。

巨额的土地出让金，除偶尔接受审计调查外，通常情况下处于地方“自己管自己”状态，这令“土地账”难免成为一本“糊涂账”，由此滋生四大乱象：

——做高成本。土地出让金收益部分需按比例提取用于教育、农田水利支出，还需与上级财政分成。因此，一些地方为减少收益部分固定支出，拼命做高土地出让中的征地拆迁、土地开发成本，极端情况甚至能将土地出让做成“负收益”。

中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华说，地方政府做高土地出让成本，最常用的手法是将出让地块周边绿化、道路建设，打包塞进土地开发支出，而这些支出本应由地方财政另外投入。

——体外循环。尽管国家三令五申要求土地出让金收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理，审计署2010年的审计公告却显示，11个市的674.8亿元土地出让收入，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。

武汉市近期审计查出，当地一家科级事业单位，将属于土地出让金性质的项目建设用地补偿资金，存入自行开设的11个银行账户内，两年来沉淀资金9.8亿元。中南财经政法大学教授乔新生说，很多土地招拍挂后，出让收入却被瞒天过海，在过渡账户内长期“体外循环”，甚至成为地方政府或部门机构的“小金库”。

——侵占挪用。有的地方土地出让金账户长期脱离监管，直接成为少数主要领导的“私房钱”，随意侵占挪用。长春市委原副书记田忠，就曾将无偿征用的土地转让变现，侵吞土地出让金1018万元。因严重违纪违法被“双开”的武汉市新洲区原区委书记王世益，被查出从土地出让金账户中，支借1亿多元资金给4家民营企业使用，建立“官商联盟”谋取私利。

——减免寻租。一些土地招拍挂出让后，开发商只缴纳保证金就开始用地，余款长期拖欠不缴，或能协商减免。贵州省一位基层干部表示，减免土地出让金一方面是为吸引客商投资，另一方面怎么缴、减免多少都是主要领导一句话，里面存在巨大的寻租空间，“使土地出让成为贪腐重灾区”。

土地财政“依赖症”亟待破除，土地出让金审计为财税改革做好铺垫

土地出让金收支“顽疾”为何屡禁不止？湖北财政系统内一位负责人说，因土地出让金属于地方政府基金预算管理，其收支预算编制无需通过人大审批，报同级财政部门批准即可执行，“土地收入开支多处于封闭运行状态，违规操作的弹性空间很大。”

“土地收入违规使用只要不进腰包，顶多背个处分。”西部地区一位县委书记告诉记者，地方政府财力有限，数十个部门运转经费、近万人发工资都得靠自身解决，还有大量一票否决考核任务需要真金白银投入，土地收入是地方政府手中少数能相对自由支配的财源，“不在土地收入上多‘花点心思’，就只能坐等下课。”

土地出让乱象丛生，背后折射出地方财权与事权不匹配。潘家华等专家介绍，自分税制改革以来，地方税收收入有限，土地收益往往被用于地方财政“补窟窿”。“这次土地出让金审计将对地方财政‘摸清家底’，为下一步财税改革做好铺垫。”

一些业内人士认为，土地出让金不能成为监督外资金。各地应将土地出让金收支管理情况作为重大事项定期向人大报告，增加公众信息公开透明度，接受公众信息公开申请，减少土地出让金的收支随意性，压缩权力寻租空间。

由于土地是稀缺资源，土地出让金不可能长期保持高速增长。财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，应在加快财税体制改革，完善与地方事权与财权匹配基础上，逐步提高国有土地收益基金的提取比例，使土地出让收益逐渐从财政补充到公益基金的角色转变，降低对土地财政的过度依赖。(记者王新明、李放、李劲峰、谭元斌采写)