新预算法有望本周出台 预算审批等或有具体制度安排

坎坷

“十年长路”源于利益博弈

从2004年预算法修改纳入十届人大立法规划，到今天已过了十年光阴，跨越了第十届、第十一届、第十二届人大。可以说，预算法修订的过程是无比曲折而漫长的。

社会各界、有关主管部门都有修法的强烈愿望，因为财税体制的改革、国家的长远发展都需要预算制度的创新，需要预算法修改来提供法律保障。但是，由于预算法涉及国家最核心的权利和利益分配，是改革的深水区，涉及政府和人大、中央和地方、国家和纳税人之间关系，诸多敏感问题集中在预算法的修订中，利益盘根错节。

“如果这部法律的修订让社会各界看到修订是有明显进步的，就必须对这些复杂问题有所回应、有所突破。因此预算法的修订可以说是步履维艰。”中国政法大学财税金融法研究所教授施正文告诉《经济参考报》记者。

2004年预算法修改列入十届人大立法计划，当时社会上期望2005年、2006年通过。但由于各界对草案的分歧很大，短期内难以形成共识，修法就拖后到了十一届人大。“最初的草案是由全国人大预算工委起草的。在十多年前的情况下，那个草案迈的步子比较大，但是征求意见后没有得到国务院认可。后来的草案是全国人大和财政部联合起草，但实际上是财政部在主导起草工作。从起草单位的变化也可以窥见在预算法修订中人大和财政部之间的分歧。”施正文告诉记者。

施正文称，从1994年分税制改革后，财政管理逐步进行了一系列改革，政府采购改革、部门预算改革、国库制度改革、预算管理方式改革等，但是现行预算法并没有体现这些改革。“虽然说改革需要先行，但是改革也需要在法律的保障下进行，要于法有据。因此预算法的修改工作必须要向前推进。”施正文说：“2011年底终于形成了一审稿的草案，提交全国人大审议，依然争议很大。2012年6月二审之后，学界开了很多次关于预算法修订的会议，并给全国人大常委会递交了书面修订意见，全国人大向社会各界征求意见逾32万条。”

二审到三审之间有一个重大的变化，就是十八届三中全会的召开。三中全会对全面深化改革做出了全面、重大、深刻的部署。“对于预算改革这样的重大问题，中央有了明确的思路，所以三审稿就是全面吸收、落实三中全会关于财税体制改革的规定。所以三审稿相比二审稿而言有重要变化。”施正文称。

“今年6月30日中央政治局通过深化财税体制改革的总体方案，大方向定下来以后，修改预算法终于水到渠成了。”刘剑文称。

寄望

预算管理再进一步

多位财税专家认为，预算法修正案草案从理念到制度的安排，从立法宗旨到预算范围，从预算编制、审查、批准、监督、调整到法律责任，在很多方面都体现了制度上的变革。然而，由于修法不易，还是希望能在这次修订中迈出更大的步子。

上海财经大学教授蒋洪表示，《预算法》三审稿中，提出“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，且由原来的狭义公共预算扩展到四本预算组成的体系，这是比较大的进步，但这一说法只涉及“收入和支出”，没有涉及“资产和负债”，使预算管理的完整性受到很大制约，这一点不知在四审稿中是否会有进步。

中国人民大学法学院经济法教研室主任朱大旗认为，预算法修正案三审稿的编制、审批、执行等方面的规定仍然主要是针对一般公共预算设计的，后三本预算的制度规则依然形同空白。此外，他还对三审稿中“经国务院批准、决定尚可设立财政专户”这样的规定存疑“实际上存在使一些政府收支有游离于人大监督之外的制度性风险，是我国修订预算法必须加以关注和解决的重大问题。”朱大旗表示。

此外，在预算法三审之后，多位财税专家联名提出修改建议，其中包括在全国人大设立预算委员会。据专家介绍，这一问题很难在预算法四审中得到解决“学者提出成立预算委员会是因为目前全国人大财政经济委员会工作涉及的面很广，包括财税、金融、价格、企业等。而预算问题专业性比较强，所以希望设立一个专业委员会。”刘剑文称“但是是否设立预算委员会不是预算法能解决的问题，而是需要全国人大组织法做出修改。”

刘剑文还表示：“从习总书记的讲话中我们可以看到，我们的财税体制改革实际上是分两步走，第一步是在2020年以前，第二步是在2020年以后，目前预算法的修改草案反映了现实的需求，对推动我国现阶段的财税体制改革能起到很大作用。我们不可能通过一次修法把所有问题都解决，不能指望预算法一步到位，有些问题可能要到2020年以后再逐步解决，比如预算权利的配置问题等，可能要在下一步改革中解决。”（记者赵婧）