审计署刘家义：对改革失误审慎做出审计处理

当前，我国经济发展基本面是好的。但是也要看到，经济发展正处于“三期叠加”阶段，各种深层次矛盾和问题逐步显现，需要高度重视经济下行压力加大等困难和风险，统筹兼顾、多措并举。从审计实践看，当前需处理好八个方面的关系。

一是处理好科学决策与推动落实的关系，加强对各项政策措施贯彻落实情况的报告、督查、考核和问责。党的十八大以来，党中央、国务院针对当前国内外经济形势，为保证经济社会平稳健康发展制定了一系列重大政策措施，十八届三中全会又作出了全面深化改革的决定。改革发展的方向十分明确，关键是勇于担当、有效作为、抓好落实。要建立报告制，各地各部门定期向中央报告政策措施贯彻落实情况；建立督查制，重点监督检查行政审批事项和行政事业性收费是否真正取消或下放，财政、金融、税收、投资、外贸等改革措施是否落实，打通“最先一公里”和“最后一公里”；建立考核问责制，对各级各部门及主要负责同志贯彻落实中央政策措施情况，实行年度考核和问责，对落实中央政策好、改革措施到位、经济健康发展的地区和主要负责人，可以考虑采取适当方式予以鼓励。

二是处理好优化增量与激活存量的关系，促进财政提质增效。当前形势下，在深化财政体制改革的同时，可以考虑从改进财政管理方式入手，积极推进财政资源整合，切实提升财政管理的层次和水平。进一步理顺中央主管部门在财政资金分配中的权责，尽快启动中央部门层面专项资金清理整合，健全专项资金分配、使用机制，着力解决权能交叉、管理分散、审批链条长、监管成本高、使用绩效差的问题。合理划分各级政府的事权和财权，将适合地方管理的事项连同资金分配权、项目确定权交由地方，而将一些主要由中央下拨资金而由地方完成的事权上收中央，切实解决一方面大量建设项目无钱动工、另一方面又有大量专项资金闲置的矛盾。同时，进一步优化财政支出结构，减少竞争性领域财政支出，以增量带动存量，切实发挥财政资金的使用效益和引导作用；加强存量资金清理和收入征缴，以存量壮大增量，对确属没有指定用途或因政策变化无需继续执行的存量资金，应全面清理，由地方统筹安排，尽快落实到项目，使沉淀的财政资金尽快发挥效益，带动社会有效需求增长，从而拉动经济增长。

三是处理好经济效益与社会效益的关系，目前，一些地方在城镇化进程中还存在不配套、不协调等问题，有的重商业开发、轻居民安置，重新城扩建、轻农田保护，重地上建筑、轻地下管网设施配套，需要做好科学合理规划，实现人口有序迁移。要完善建设规划，中央主管部门从战略布局总体把控，地方从本地区实际出发，对人口较多、经济发展相对较好的乡镇，加大基础设施、住宅、学校、医院等建设，引导有条件的农村人口有序转移；对城镇应统筹规划好棚户区改造项目，确保将集中连片的棚户区全部纳入改造范围。要确保资金投入，允许地方政府通过发行棚户区改造的专门债券来融资，对用于棚户区改造的政府性债务，单独统计、专账核算、专项考核，同时鼓励信贷资金、保险资金和社会保障基金进入，积极吸引社会资本和民间投资。要切实维护民利，抓好拆迁补偿，完善配套设施，落实棚户区改造在缴纳税费、贷款利率和土地供应等方面的优惠政策，切实维护动迁居民的切身利益。

四是处理好资金投入与项目落地的关系，切实抓好基础设施建设。近年来，中央财政加大了对农田水利等基础设施建设的投入力度，关键是要把这些资金用好、用到位。从审计情况看，地方普遍存在农田水利等基础设施建设投入不足、资金到位不及时等问题，有的还挤占挪用专项资金，甚至违规操作牟取私利，使强农惠民政策打了折扣，既不利于推动实现经济增长，更不利于经济长远健康发展。产生这些问题的原因，除管理薄弱、监督滞后外，主要是责任不明确、问责不到位。为此，可以考虑将农田水利等基础设施建设作为中央与地方共同事权，主体责任落到地方政府，整合各类专项资金，切块下达到地方，由地方集中各级财力解决重点问题；针对基础设施建设涉及面广、地域分散问题，对能够由市场主体建设的，政府可采取购买方式，减少政府直接组织实施项目建设。加强对基础设施建设工程的监督检查力度，严格落实工程设计、施工、监理、验收等各个环节责任，确保建设效果。

五是处理好公平正义与全面发展的关系，加大社会保障力度。要重点解决好低收入人群的生活保障和生活水平问题，进一步研究加大对低保人群的投入，逐步提高低保标准，扩大覆盖范围，做到应保尽保，彻底解决大量低保资金结余与保障不足并存的现象；研究扩大失业保险基金的支出范围，充分发挥失业保险基金预防失业、促进就业功能；还要切实加大对失业人群的培训力度，千方百计扩大就业。

六是处理好资金扶持与政策鼓励的关系，大力推动科技创新重点产业、重要行业发展。审计中发现，我国高技术产业还存在创新力度不够、资金投入不足、使用效益不高、创新的社会贡献与个人价值体现不匹配等问题，应在政策、制度、投入等方面加强对亟需发展的科技创新项目的扶持。例如，当前需加大对国产计算机操作系统的政策和资金扶持力度，解决国产计算机操作系统在稳定性、兼容性和成熟度方面的缺陷，推动提升国产计算机操作系统市场占有率，形成新兴产业链条；加强对移动4G技术的政策扶持，优化电信资源和频率资源配置，加强对微电子工业装备等产业链薄弱环节的政策扶持，通过实现第四代移动通信技术大规模商业化应用带动通信行业迅速发展。

七是处理好经济增长与企业减负的关系，加大对企业特别是中小企业的政策扶持力度。企业是保障就业、涵养税源的重要渠道。推进企业发展，既需要企业适应市场变化、深化改革改制、加强经营管理，也需要创新政策制度、切实减轻企业负担。当前，针对企业费用高、负担重、盈利低、经营困难等问题，国家出台了一系列优惠和扶持政策，但仍存在企业融资难、融资贵、出口退税不及时、财务负担重等问题，有的地方扶持企业发展政策落实也不到位。确保经济增长应着眼长远，不能以加重企业负担为代价，应按照国家政策导向，加大对企业的政策扶持力度。完善财税配套政策，加大对配套设施建设的财政补贴力度，鼓励企业在有限的土地上利用设备更新、先进技术的使用来提高生产力。加强对企业扶持政策效果的跟踪评价，适时对政策扶持的方向予以调整，重点扶持具有自主创新能力、有强烈转型升级意愿、急需发展壮大、能够适应市场消费需求的中小企业。

八是处理好政府与市场的关系，清理不符合改革方向和经济健康发展的政策、制度和规定。当前，阻碍经济发展的一些制度弊端仍然存在，政府对经济干预过多，一些地方财政资金投入竞争领域，影响市场公平；一些地方为提高竞争力，制定大量税费减免退政策，导致资源配置低效，还造成大量财政收入流失。深化改革，释放市场活力，必须坚决打破制度束缚和利益干扰。对政府设置的审批、备案和具有前置性条款的登记制度，特别是一些与经济活动相关的隐性和变相审批事项，要从中央到地方进行全面清理，打破部门利益和地区垄断，建立全国统一规范、公平竞争的市场体系。加快清理地方过多过滥的招商引资优惠政策，维护公平的市场竞争。进一步完善个人所得税制度，增加低收入人群消费能力，加大高收入群体个人所得税征缴力度。

促进经济平稳健康发展，各级审计机关应发挥积极作用，紧紧围绕党和国家工作中心，着力促进中央重大政策措施贯彻落实，促进提高财政资金使用绩效，促进深化改革和制度创新。正确把握改革和发展中出现的新情况新问题，做到依法审计、实事求是，对严重违法违纪、以权谋私和腐败问题，要严肃查处；对突破原有制度或规定，但有利于改革发展的创新举措，要客观对待，不能用现在的制度规定去查处以前的老问题，也不能用过时的制度规定来衡量当前的创新事项；对改革发展中出现的工作失误，要认真研究分析，历史、辩证、客观、审慎地做出审计处理，积极提出审计建议，更好地促进经济平稳健康发展。

（作者为审计署审计长、党组书记）