市场观察：前任借钱后任还 地方债屡现小锅烙大饼

近日，中国社科院发布报告指出，2012年我国地方政府债高达19.94万亿元，再度引发社会高度关注。不久前结束的中央经济工作会议，首次将“着力防控债务风险”列为明年经济工作的六大任务之一，也凸显中央对地方债风险的高度警惕。专家认为，地方政府举债频现“小锅烙大饼”，就其根本而言，仍然是体制性原因，以及GDP增速为导向的政绩观，因此要从地方债的控制和管理上下手，处理好中央和地方在财政体制和金融体制上的关系。

地方债风险渐增大

自2011年国家审计署公布2010年全国地方政府性债务余额10.7万亿元之后，地方债规模不断增大、风险日益增高的问题已经引起了中央政府的关注。此后，今年6月审计署公布的36个地方本级政府性债务审计结果显示，已经有16个地区债务率超过100%，地方债局部风险已经凸显。

“中央经济工作会议把政府性债务作为六项重要工作之一，今年又再次进行全国性地方政府债务审计，实际上也说明中央已经认识到了其严重性。”北京大学经济学院财政系副主任钱立说。

那么，我国的地方政府性债务规模目前究竟有多大，风险是否仍然可控？中国社科院日前发布《中国国家资产负债表2013》指出，截至2012年末，中央政府和地方政府加总债务总额达27.7万亿元，占GDP的比重为53%。其中，地方政府债务19.94万亿元。而地方政府债务主体部分来自地方政府融资平台，债务余额接近14万亿元。

“地方债风险总体仍然是可控的，但对其快速发展积累起来的风险须保持警惕，尤其要防止下一步城镇化过程中出现地方债务的迅速膨胀，引发债务风险进一步扩大。”财政部财科所副所长白景明认为，宏观调控要讲究前瞻性，着力防范和化解其中蕴含的可能风险十分必要。

体制性原因是主导

究竟是什么原因导致地方债的“雪球”越滚越大？在中国社科院财经战略研究院院长高培勇看来，地方政府唯GDP的政绩观以及政府财政体系的不健全，是导致目前地方政府债务风险问题的两大根源。他说：“无论规模多大，以中国目前的经济发展潜能和中国政府财政实力，化解地方债并不是特别大的问题。关键是如果根源仍在，还会不断产生更多的难以控制的地方政府性债务，这才是最大的问题。”

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁指出，庞大地方债的原因主要有三：一是财政体制。由于事权下放、财权上收的财政体制，财力和支出责任不对称。为完成中央政府的各项政策目标，在政绩考核机制驱使下，地方政府倾向于当期多发债，而很难顾忌长远的风险；二是金融体制。在国有银行占主导的体系下，最大的关联交易正发生在国有银行与国有部门之间。即使限制银行贷款，但银行通过各种金融创新，拉长信用链条，让政府债务隐形化；三是政治体制中的“中央和地方关系”因素。中国是单一制国家，由于诸多复杂的原因，中央与地方的关系是扭曲的，目标并不一致。中央集权的体制下，地方政府可能更不负责任，这必然导致巨大的道德风险。

经济会议开出药方

如何有效防控地方债日益增大的风险，中央经济工作会议提出，“加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。”

对此，中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，经济工作会议开具了两剂药方：其一，以全口径预算管理作为实现源头控制的突破口和制高点。全口径预算的本质在于确保政府预算的完整性和全面性；其二，将债务纳入政绩考核，强调省区市要对本地区的地方债务负责。而现行党政官员问责制存在不少明显的缺陷，而债务问责的缺失极大地助长了“管借不管还”的冒险行为。

“从长远看，防范和化解地方债务风险，治本之道还是要强化地方自治。”魏加宁表示，所谓地方自治，即“一级政府、一级事权；一级财权，一级产权；一级举债权，一级自我约束机制，独立法人实体”。他指出，地方自治格局下，各级政府如同大轮船的船舱，互相打了隔断。即便一两个船舱漏水，也不会影响整艘船，这避免了风险传导。而单一制国家，则如同大通仓，包含有巨大的道德风险。在极端情况下，地方债务可能会拖垮中央政府。