财税改革三路并进全面铺开 房产税或明年扩大试点

“解码改革路线图”系列报道之二

财税改革三路并进 税制改革将加速

房产税或在明年扩大试点范围和力度

□本报记者 丁冰

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”。分析人士表示，财税改革涉及公共资源配置体系与机制，具有“牵一发而动全身”的联动效应，财税改革将是未来经济体制改革的关键所在。“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算”已明确勾勒出改革路线图，未来税制改革、中央与地方事权调整和预算管理体制改革将三路并进。

《决定》再提“完善税收制度”，预示着税制改革将加速。增值税方面，铁路和邮电通信业有望明年初纳入营改增试点，金融业营改增也在积极调研中。增值税税率也将适当简化；房产税立法提上日程，但先行先试仍有必要，该项改革或在明年扩大试点范围和力度，短期目标指向增量房；煤炭资源税改革推向全国时机已经成熟。

中央和地方的事权与支出责任调整将小步展开。对于中央和地方的共同事权，将逐步分解由粗到细形成中央、省、市县三级事权明细单，并动态优化。此外，减少专项转移支付，提高保障领域一般性转移支付的方案，财政部门已在制订中。

税制改革全面铺开

《决定》强调，完善地方税体系、提高直接税比重，这直接指向房产税和资源税改革。建立这两大地方主体税种，也是地方税支柱——营业税最终消失后的必要之举。

就房产税而言，《决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。此前由于涉及重复征税等问题，各界对房产税争议较大。财政部财政科学研究所所长贾康表示，房产税立法非常必要。

先行先试也十分必要，在肯定上海、重庆试点的前提下，可继续扩大房产税试点范围和力度。未来有条件时，制定相关法律。　由于住房信息系统还不配套，业内人士认为，短期内房产税可能还主要针对增量住房。加之立法先行，房产税改革总体将呈现分区域、差别化征收的渐进路径。

在资源税改革中，消息人士透露，煤炭从价计征时机成熟，财政部门已将其列入近期工作计划。同时，对磷矿石从价计征改革推向全国也在财政部门考虑中。

此外，业内人士建议，适时将资源税征税范围扩大至水、森林等自然资源，以低起点对企业开征独立的环境税如碳税。

消费税方面，贾康认为，应将部分已经成为日常生活用品的消费品移除，将部分严重污染环境、大量消耗资源能源的产品以及奢侈消费行为纳入征收范围，如含磷洗涤剂、一次性饮料容器、电池、过度包装材料、对臭氧层造成破坏的产品、私人潜艇、私人飞机等。在未来条件允许的情况下，再进一步将焦炭和火电等高污染、高能耗产品纳入消费税征税范围。

上述税制的完善扩大了税基，在“稳定税负”的要求下，结构性减税将大力推进，增值税改革是重点，将实行分行业稳步推进的策略，“营改增”进程有望加快。

据了解，对铁路运输业、邮电通信业及部分生产性服务业有望在明年初纳入营改增试点，剩余所有行业则可能在2015年被覆盖。此外，企业自建不动产和购入新建不动产列入增值税进项抵扣范围也在研究中，待实施后，我国增值税将变身消费型增值税。

贾康建议，待上述行业改革基本到位后，应适度降低增值税税率水平，在5-10年时间内逐步将标准税率降低到13%，进而降低间接税占比。

转移支付结构将优化

对于中央和地方事权的划分，《决定》明确“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。”

中金公司首席经济学家彭文生指出，更多事权收回中央，将避免地方政府对经济的过多干预和由此导致的重复建设、产能过剩问题，同时加大中央政府在全国范围内的再分配职能。

业内专家指出，在事权调整的同时，中央政府将根据不同地区的经济发展水平和收入差距，核定各地区标准化收入和支出，确定对各地区转移支付的规模，同时优化转移支付结构。

财政部门已开始对专项转移支付的项目进行清理和整合，减少规模，同时相应提高一般性转移支付的比重。

而关于财权和事权相匹配的改革，牵涉到以分税制为基础的税制安排。分析人士指出，目前就分税制改革还没有取得高度共识，未来是按照税种划分中央税和地方税，还是在各种税之间调整分成比例，还有待在税制改革中逐步完善。《决定》中对此的表述也有所保留，“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。”

《决定》提出“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。彭文生表示，从中长期来讲，在改进地方财政预算制度规范的基础上，一定范围内允许地方政府自行发债，可以对地方财政预算形成市场约束，也可以改变其过度依赖地方融资平台和卖地为主的融资模式。

不过，该项改革仍然存在法律障碍，推进路径或与房产税类似，选择部分偿债能力达标的地区先行先试，积累经验，与此同时推动《预算法》修正，以扫清地方自主发债障碍。

中期预算编制或启动

中国劳动学会副会长苏海南指出，预算分类不清楚，预算报告的标准化、制式化不够，信息披露工作粗糙，“人大代表都看不懂，何谈监督，特别是对三公经费的监督。”对此问题，《决定》明确提出“实施全面规范、公开透明的预算制度。”

在预算改革中，“建立跨年度预算平衡机制”被业内专家关注。中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，建立跨年度预算平衡机制，意味着未来将编制中期预算。中期预算，简单来说是一种预算收支安排超过一年的财政计划，旨在为政府及各部门提供各财政年度中的支出预算必须遵守的预算限额，从而有效控制这些部门不断增长的财政支出。

财政部对中期滚动预算有多年的探索和研究，并且已在个别地区试点，试点范围很小，下一步中期滚动预算纳入改革值得期待。

专家指出，长远来看，我国将建立周期性预算平衡机制，按经济周期安排财政预算，国民经济景气的时间内实施紧缩的财政政策，从而保留财政盈余，经济萧条时实施扩张性的财政政策，安排财政赤字，各期的财政赤字和财政盈余保持基本一致，从而实现财政预算的跨期平衡。

此外，全口径预算管理也将推进，政府性基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算将逐步纳入财政预算管理。