陈金永：中国承认“城乡二元结构的制约性”是巨大进步

人民网北京11月13日电 （王泽）中共第十八届三中全会于11月12日闭幕。全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。记者专访了城镇化问题专家、美国华盛顿大学地理系教授陈金永，他表示，公报明确指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，这是十八大报告中没有的，是一个进步。

记者：十八届三中全会公报体现了新一届政府在处理城乡关系上怎样的新思路？

陈金永：在城乡关系的问题上，三中会沿用了十八大报告的提法，基本上重复了要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”的字句，但同时明确指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，这是十八大报告中没有的，是一个进步。建国以来，中国高速工业化是建基于城乡不平等的二元结构上，通过不平等的交换、侵夺农 民的利益来推行工业化。改革开放以来，虽然二元结构有所松动，但城乡制度上的巨大不平等仍然存在，通过户籍等制度所造成的等级差别仍 然不断延续不公平、制造新的不公平，很不利于社会稳定，必须解决。十八大报告有提到要“加快改革户籍制度”，但三中会并没有讲户籍改革，希望这项改革会是未来几年打破二元结构的重要一环。

记者：当前中国发展面临怎样的瓶颈？全面深化改革的突破口在哪里？城镇化是否能为下一阶段的中国经济发展释放改革红利？

陈金永：中国发展面临的一个重要瓶颈，是如何发挥“健康”城镇化的作用，释放改革红利。要选择走健康的城镇化道路，而不是走以“卖地炒楼”、城市土地扩张的城镇化。 深化改革户籍制度是一个重要的突破口，长远是要取消户籍制度所造成的不公平。

记者：当前大城市如北上广人口不断增长，环境、生存压力日益增加，城镇化是否会增加城市负担，降低城市人口生活水平？

陈金永：目前，中国北上广等城市交通拥挤，住房紧张等问题，主要原因往往不是人口多，而是城市规划不合理、管理不善、住房分配不公（例如有不少人一户多房）等其他的原因。不少的城市设施是靠政府补贴来运行，造成严重的市场扭曲，不能反映实际的（城市生活）成本，例如北京的地铁票价超低（大约只有巴黎、纽约地铁票价的1/8），几乎等于是免费，间接造成大量人口进住。有些人认为目前大城市的人口承载力已经承受不了，不可能再开放户籍。但事实上人口承载力是个很有争议的概念，城市的承载力不是简单的自然资源承载力， 而是社会经济的承载力； 要推行城镇化，高密度的大城市实际上是更能够节省自然资源，提高城市的承载力。

城市人口增多，可能增加环境、生存的压力， 但大城市的集聚经济(agglomeration economies) 效益大，人口众多与企业的集聚也节省了交易成本，中国要大力发展服务业，大城市的集聚效益尤其特出，是个非常有利的因素。关键是在两者中取得平衡，中国既然要搞市场经济，这个平衡应该主要让市场去决定，而不是用政府的手段（例如户籍制度）来控制。依我的看法，如果市场完善，北上广的“城市”（不是指行政区）人口还可以再多一点。

记者：如何推动二三线城市的发展？小城市的发展能带来怎样的好处？

陈金永：向大城市集中，创造效益是中国30年来经济发展的一个重要动力。可以预见，如果市场经济充分发挥作用，未来的20-30年中国的城市发展仍然要走这道路，大城市会发展较快，尤其是进一步发展第三产业，会集中更多的人口，而部分的二三线城市发展会放缓，部分的小市、镇甚至会消失。中国可用的土地非常有限，城镇化一定要走高密度的方式，发展人口“紧凑”（compact）模式的城市，大规模发展中小城市，“遍地开发”不符合低碳发展的要求。还有，要为大量落户的外来人口提供公共服务，也有一个降低成本、保质量的问题， 这也需要有一定的人口规模经济，小城市不是个好的选择。

记者：为什么说当前中国到了经济转型的关节点? 城镇化过程将如何促进中国经济转型？

陈金永：中国的农村耕地有限，比美国的还要少，但仍然有6亿多人住在农村，进一步发展非农就业，走城镇化的道路，是无可避免的选择。方向对的城镇化政策，可以促进内需，发展经济，有利于改变目前对出口和投资过度依赖的发展模式，可以领中国走一条比较平稳的道路，迈向未来。反过来说， 错误的城镇化政策，可以把中国推到“中等收入陷阱”的沼泽里。

记者：中国推进城镇化该制定怎样的时间表？

陈金永：中国的城镇化要走一条比较平稳的道路，不要追求速度。推行城镇化，当前主要的关键是农民工市民化。城镇化的时间表要跟农民工市民化大致配合。

记者：户籍改革是否是城镇化的必要条件？当前户籍改革面临的主要困难是什么？如何推进户籍改革能最大程度避免“副作用”？

陈金永：深度的户籍改革是下一轮城镇化的必要条件。 如果农民工不能逐步市民化，中国的城镇化只会走上类似拉美城市里面贫富两极分化的道路，后果严重。户籍改革面临的主要困难是地方政府的阻力，这是因为目前地方财政收入与人口增减并不匹配。中国要进行实质性户籍改革将不可避免地涉及跨地方、各行政区域的事权与财权、人口管理的问题，需要在一个更高的层次的中央政府去统筹规定与执行；中央应该考虑成立一个有权有责的户改领导小组，长期来专职推行户改的事务。另一个户改的阻力来自一种普遍的看法，认为农民工转户进城成本太大，社会（政府）难以负担。我曾撰文分析过，这是一个误解。事实上，用我所提议的15年方案，农民工转户进城成本并不大，尤其在户改的头十年。更加重要的是，用一个更高、更宽的视角，可以看到，因为农民工比较年轻，进城后（工作）每年为城市创造的总产值，肯定是远远超出市民化的成本及他们的工资。

记者：您认为农民工市民化应该如何推进?

陈金永：我提出过，从2015年开始，用大概15年的时间，解决所有外来人口（农民工市民化）的问题，让目前这种以社会福利，人口分等分级为主的户籍制度，让与其相关的中国特有的“农民工”、“流动人口”、“非户籍人口”等称号退出历史舞台，使中国与世界绝大多数的国家一样，所有的国民在国内可以自由迁移，国内没有分等级的户籍制度。具体的做法是每年转户二千万人，包括所有大中小城市。首五年先向外来大学生开放当地户籍登记；然后，向有熟练技术、又有稳定就业的农民工开放； 后十年，逐步有序地向其他民工开放，最终使所有的外来人口“市民化”，可以在城镇长期落户。